12-9-22 – Obwohl die Hoffnung schwindet, könnten die USA und der Iran immer noch in der Lage sein, das Abkommen von 2015 über Teherans Atomprogramm wiederzubeleben. Sollten sie ins Wanken geraten, sollten sie bescheidenere Zwischenziele verfolgen, anstatt das Risiko einer Konfrontation

Was ist neu? Die Aussichten auf eine Wiederbelebung des iranischen Atomabkommens sind dramatisch geschwenkt, von fast sicher im März auf fast Null im Juli, dann zurück in Richtung eines Abkommens im August zu einer weiteren Pattsituation im September. Der Austausch über einen Kompromisstext reicht immer noch nicht aus, um alle Parteien zufrieden zu stellen.

Warum ist das wichtig? Obwohl sich die Parteien nominell weiterhin für die Fortsetzung der Diplomatie einsetzen, um das Abkommen von 2015 wiederherzustellen, zeichnet sich ein eskalierender Zyklus ab, sollten sich die Gespräche ziellos schlängeln oder mit einem Scheitern enden. Die Notfallplanung für eine langwierige Pattsituation oder ein No-Deal-Szenario könnte dazu beitragen, Spannungen abzubauen und das Risiko einer gefährlichen Konfrontation zu bewältigen.

Was ist zu tun? Ein schmaler Weg zu einem Deal existiert immer noch. Aber wenn sich die Gespräche hinziehen oder zusammenbrechen, könnte der beste Weg vorwärts für die Seiten darin bestehen, Einzelmaßnahmen in Betracht zu ziehen und gleichzeitig rote Linien einzuhalten, um eine nukleare und regionale Eskalation abzuwenden. So konnten sie sich Zeit verschaffen, um sich ein dauerhafteres Abkommen vorzustellen.

Überblick

Seit April 2021 haben die Parteien des Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) von 2015 oder des iranischen Atomabkommens versucht, das von US-Präsident Donald Trump aufgegebene Abkommen wiederzubeleben. Die Verhandlungen zwischen dem Iran und seinen Gesprächspartnern – den USA, Frankreich, Großbritannien, Russland, China und Deutschland, die von der EU koordiniert werden – kamen in acht Runden in Wien voran. Bis März 2022 hatten sie einen fast endgültigen Text ergeben. Seitdem sind die Dinge zurückgefallen: Russlands Ukraine-Krieg hat den Fokus der Weltmächte verschoben und die Zusammenarbeit behindert; Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Teheran und Washington in Schlüsselfragen sind festgefahren. Die EU versucht, einen Kompromiss zu finden, aber ihr Top-Diplomat glaubt, dass die Parteien divergieren, was eine schnelle Einigung unwahrscheinlich erscheinen lässt. Die US-Zwischenwahlen verengen den Raum für Fortschritte. Wenn die Parteien keine Eskalationsmaßnahmen ergreifen, können sie möglicherweise die Ziellinie vor oder nach der Abstimmung im November überqueren. Aber die Verhandlungen könnten sich hinziehen, oder die Lücken könnten sich als unüberbrückbar erweisen. Wenn dies der Fall ist, müssen sich die Parteien auf eine Notlösung aus Vereinbarungen über eine einzige Maßnahme und der Einhaltung der roten Linien konzentrieren, um das Risiko einer bewaffneten Konfrontation zu bewältigen.

Der Text, der im März ausgearbeitet wurde, befasste sich mit fast allen inhaltlichen Fragen, die die Parteien voneinander trennten. Es legte dar, wie der Iran sein Atomprogramm im Einklang mit den Grenzen des JCPOA zurückfahren würde, gab eine Annäherung daran, welche Sanktionserleichterungen die USA bereitstellen würden, und skizzierte, wie die Verpflichtungen der beiden Seiten sequenziert werden sollten. Parallel dazu einigten sich der Iran und die Internationale Atomenergiebehörde (IAEO) auf einen Rahmen für die Beilegung offener Fragen zu den früheren Aktivitäten des Iran an nicht deklarierten Standorten. Aber die IAEO-Untersuchung geriet ins Stocken, und die Seiten sind in Streitigkeiten über Probleme verstrickt, die sie für gelöst oder nahe daran gehalten hatten.

Im Kern der Pattsituation stehen die Forderungen des Iran, die die anderen nicht befriedigen können oder wollen. Um sich vor einer zukünftigen US-Regierung zu schützen, die das Abkommen wie Trump aufkündigt, sucht der Iran nach Garantien, dass die wirtschaftlichen Dividenden, die der wiederhergestellte JCPOA bietet, Bestand haben werden. Das Weiße Haus von Biden hat angedeutet, dass es eine solche Forderung nicht erfüllen kann, weil die Regierung Nachfolgepräsidenten nicht in der vom Iran gewünschten Weise rechtlich binden kann. Der Iran will auch, dass die IAEO-Untersuchung seiner früheren Arbeit beendet wird, und besteht darauf, dass es sich um eine endlose, politisch motivierte Untersuchung handeln könnte. Aber es abzusagen, würde dem Mandat der Agentur für nukleare Rechenschaftspflicht zuwiderlaufen, und die USA und die drei europäischen Parteien (Frankreich, Deutschland und Großbritannien oder die E3) lehnen die Idee ab, dies zu tun.

Mit wenig Anzeichen iranischer Flexibilität und wachsender Zurückhaltung unter den Demokraten … Vor den Zwischenwahlen scheint ein bevorstehender Durchbruch unwahrscheinlich.

Die jüngsten Schritte boten einen Hoffnungsschimmer, dass der Deal wiederbelebt werden könnte, aber das scheint jetzt zu flackern. Anfang August legte die EU nach mehrtägigen Beratungen mit allen Seiten einen Kompromisstext vor. Seitdem haben der Iran und die USA eine Reihe von Gegenvorschlägen ausgetauscht, aber die Aussichten auf ein Konsensdokument sind ungewiss. Mit wenig Anzeichen iranischer Flexibilität und wachsender Zurückhaltung unter den Demokraten, sich vor den Zwischenwahlen an einer polarisierenden Iran-Debatte im Kongress zu beteiligen, scheint ein bevorstehender Durchbruch unwahrscheinlich. Sicher ist jedoch, dass eskalierende Maßnahmen oder unerwartete Ereignisse das zunichte machen könnten, was sich als die letzte Chance zur Rettung des JCPOA erweisen könnte.

Während ein Kompromiss und die erfolgreiche Durchführung der Wiener Gespräche im besten Interesse aller Parteien bleiben, könnte das Ziel, die gegenseitige Einhaltung des ursprünglichen Abkommens wiederherzustellen, unerreichbar bleiben, in welchem Fall sich ein unaufhaltsames Abdriften in Richtung einer Realität nach dem JCPOA abzeichnet. In Teheran ist die Stimmung optimistisch über die Fähigkeit des Landes, die Auswirkungen der Sanktionen zu überstehen, und pessimistisch über den Wert der US-Verpflichtungen zur Sanktionserleichterung, von denen viele glauben, dass sie am Ende kurzlebige Renditen liefern werden, selbst wenn sie kurzfristig von Bedeutung sind. In Washington steigt die politische Verantwortung für die Verfolgung eines umstrittenen Abkommens mit dem wachsenden Widerstand der Gegner des Abkommens und den irreversiblen nuklearen Fortschritten des Iran, während der No-Deal-Status quo inmitten anderer Krisen noch nicht zu einer erstklassigen außenpolitischen Priorität geworden ist. Aber da das iranische Programm näher an der Bewaffnungsfähigkeit ist als je zuvor und mit zunehmender Undurchsichtigkeit operiert, könnte die Situation durchaus zu einer Krise der nuklearen Verbreitung eskalieren, wenn die Parteien nicht zu einem stabileren Kurs übergehen.

Wenn sich die Bemühungen, den JCPOA wiederherzustellen, hinziehen oder, schlimmer noch, auseinanderfallen, sind die Standardpositionen sowohl der USA als auch des Iran leicht vorstellbar. Es ist wahrscheinlich, dass Washington zunehmend den Schwerpunkt auf die Durchsetzung und Ausweitung der Sanktionen legen wird, vielleicht mit wachsender Unterstützung durch europäische Verbündete und unterstützt durch die Androhung von Gewalt, insbesondere wenn es Anzeichen gibt – die im Moment fehlen – für iranische Schritte zum Bau einer Atomwaffe. Teheran seinerseits wird mit ziemlicher Sicherheit nukleare Fortschritte sowie Provokationen gegen die USA und ihre Verbündeten im Nahen Osten entweder direkt oder über seine eigenen regionalen Partner verstärken. Infolgedessen könnte sich das, was ein schwaches Gleichgewicht von “No Deal, No Crisis” war, als unhaltbar erweisen.

Wenn die Wiener Gespräche nicht zu einer Einigung über die Wiederherstellung des JCPOA führen, wird es daher von entscheidender Bedeutung sein, den diplomatischen Raum offen zu halten, indem alternative Wege in Betracht gezogen werden. Die Notfallplanung sollte jetzt beginnen. Einige Optionen, die zu einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen sein könnten, sehen jetzt moribund aus. Es schien einmal, dass die USA und der Iran den JCPOA beiseite legen könnten, um ein ehrgeizigeres Abkommen zu erreichen, ein “Mehr-für-mehr”-Arrangement, aber die Aussichten sind jetzt kaum günstig, angesichts des Misstrauens und der ungleichen Erwartungen, die bei den Bemühungen um die Wiederbelebung eines Abkommens zum Ausdruck kommen, das die Seiten als Grundverständnis akzeptiert hatten. Auch ein “Weniger-für-weniger”-Interimsabkommen, das einen begrenzten nuklearen Rollback gegen eine diskrete Reihe von wirtschaftlichen Anreizen eintauscht, scheint nicht besonders vielversprechend zu sein, da das Maximum, das die USA bereit sind, bei der Sanktionserleichterung zuzugeben, wahrscheinlich hinter den Mindestanforderungen des Iran zurückbleiben wird.

Vor diesem Hintergrund könnte Bescheidenheit durchaus der Schlüssel zur Machbarkeit eines jeden Ansatzes sein. Eine Möglichkeit besteht darin, sich auf einstufige gegenseitige Gesten zu konzentrieren (z. B. ein Schritt an der nuklearen Front im Austausch für die Aufhebung einer Sanktion), obwohl selbst dies eine Brücke zu weit sein könnte. Eine andere Möglichkeit ist, dass Fortschritte in humanitären Fragen, einschließlich eines Austauschs inhaftierter US-amerikanischer und iranischer Staatsangehöriger, der in jedem Fall wünschenswert ist, dazu beitragen könnten, eine bessere Atmosphäre für die Wiederaufnahme der Atomdiskussionen zu schaffen. Unabhängig davon, ob die Parteien eine Einigung über eines der oben genannten Punkte erzielen können oder nicht, müssen sie rote Linien und Stolperdrähte festlegen, um zu verhindern, dass sich die zunehmenden Spannungen an der nuklearen und regionalen Front zu einer Eskalationsspirale entwickeln. Die Seiten können diese über europäische und regionale Vermittler kommunizieren. Obwohl dieser Kurs auf lange Sicht vielleicht nicht nachhaltig ist, könnte er den Parteien zumindest Zeit verschaffen, um ein grundlegendes Umdenken darüber anzustellen, inwieweit die Paradigmen, die zwei Jahrzehnte der Nukleardiplomatie geprägt haben, immer noch wahr sind und wie sie konstruktiv überarbeitet werden können, um einen Showdown zu vermeiden, der Gefahr für alle bedeutet.

Ein Schritt vorwärts, ein Schritt zurück

I Die Entstehung einer Sackgasse

Um zu verstehen, wie sich die JCPOA-Gespräche innerhalb weniger Monate vom Beinahe-Erfolg in die Sackgasse zurückentwickelt haben, ist es nützlich, ihre kurze Geschichte Revue passieren zu lassen. Die Verhandlungen zielten darauf ab, die USA wieder in das Abkommen aufzunehmen und den Iran wieder vollständig in Übereinstimmung mit seinen Bestimmungen zu bringen. Sie begannen im April 2021 und dauerten sechs Runden bis zu den iranischen Präsidentschaftswahlen im Juni dieses Jahres. Die Gespräche wurden während des Übergangs von Hassan Rouhani zur Regierung von Ebrahim Raisi nach den Wahlen unterbrochen. Dann, im Zuge der ab Dezember beginnenden achten Runde des Marathons in Wien, kamen sie Anfang März 2022 in greifbare Nähe der Ziellinie.1

Zu diesem Zeitpunkt drang die globale diplomatische Krise ein, die durch die russische Invasion der Ukraine ausgelöst wurde. Ob die Parteien ihre verbleibenden Meinungsverschiedenheiten hätten lösen können, wenn die Invasion nicht stattgefunden hätte, kann nur eine Frage der Vermutung sein. Am 5. März forderte Moskau jedoch umfassende Sanktionsbefreiungen für seinen Handel mit dem Iran. Sie zog ihre Einwände gegen den Textentwurf kurz darauf zurück, aber zu diesem Zeitpunkt hatten die europäischen Koordinatoren die Diskussionen bereits gestoppt und sich auf “externe Faktoren” berufen. Die Unterbrechung stahl den Schwung: Die persönlichen Verhandlungen, an denen alle Parteien beteiligt waren, wurden monatelang eingestellt, und in der Zwischenzeit machten der Austausch von Vorschlägen zwischen den USA und dem Iran und eine kurze Runde von EU-vermittelten indirekten, aber persönlichen Gesprächen in Katar Ende Juni wenig Fortschritte. Als sich die Verhandlungsführer Anfang August in Wien wieder trafen, waren einige der Lücken, die die beiden Seiten verringert hatten oder zu schließen glaubten, wieder aufgetaucht oder hatten sich sogar vergrößert.2 Während ihr Austausch damals und seitdem substanziell war und den Gesprächen neuen Schwung verlieh, haben sie es bisher versäumt, ein endgültiges Verständnis zu erzielen.

Im Mittelpunkt des derzeitigen Stillstands in den Verhandlungen stehen drei zentrale strittige Fragen. Die erste ist die IAEO-Untersuchung früherer iranischer Aktivitäten mit Kernmaterial an drei nicht deklarierten Standorten.3 Während der Wiener Gespräche hat der Iran versucht, die langjährige Untersuchung im Rahmen eines endgültigen Abkommens zu einer vorgegebenen Frist bedingungslos abzuschließen – eine Forderung, der sich die USA und die E3 widersetzten.4 Teherans Sorge scheint zu sein, dass die Untersuchung durch die Aufklärung offener Fragen über die Vergangenheit die Hauptquelle der Informationen validieren würde, nämlich ihr eigenes Archivmaterial, das israelische Geheimdienstmitarbeiter 2018 aus dem Iran geschmuggelt und mit der IAEO geteilt haben.5 Ein hochrangiger iranischer Beamter sagte: “Diese Sonde ist ein Fass ohne Boden. Wenn wir dem nicht irgendwann ein Ende setzen, werden sie in 50 Jahren immer noch unsere Füße ins Feuer halten über das, was vor 2003 passiert ist.”6

Teheran hat daher die Einstellung der Untersuchung weiterhin zu einer Vorbedingung für die Rückkehr zur vollständigen Einhaltung des JCPOA gemacht.7 Aber die westlichen Mächte können und wollen weder diktieren, wie eine unabhängige UN-Agentur ihr Mandat der nuklearen Rechnungslegung erfüllen soll. Sie werden sich auch nicht politisch verpflichten, die Agentur dazu zu drängen, eine technische Untersuchung vor ihrem Ergebnis auf Eis zu legen, was vom Grad der Zusammenarbeit des Iran mit der Agentur abhängt.8

Teheran will, dass die Weltmächte sich verpflichten, dass unabhängig von den Ergebnissen der IAEA [über vergangene iranische Aktivitäten] die Untersuchung eingestellt wird.

Am 5. März sagte IAEO-Generaldirektor Rafael Grossi, er habe sich mit der Atomenergieorganisation des Iran auf einen Zeitplan geeinigt, um die Bedenken der IAEO auszuräumen.9 Doch weitere Gespräche zwischen den beiden Agenturen im April und Mai kamen kaum voran.10 Im Juni teilte Grossi dem Gouverneursrat der IAEO mit, dass der Iran keine “technisch glaubwürdigen” Erklärungen für seine früheren Aktivitäten vorgelegt habe, was den Vorstand dazu veranlasste, eine von den USA und der E3 vorgelegte Misstrauensresolution zu verabschieden, in der er “tiefe Besorgnis” zum Ausdruck brachte.11 Unterdessen hat Teheran darauf gedrängt, die Untersuchung sowohl während der indirekten Kontakte mit den USA in Katar als auch während der späteren Verhandlungen zu beenden. Im August bot die EU einen weiteren Kompromiss an.12 Der Vorschlag sieht vor, dass die JCPOA-Interessengruppen dem Gouverneursrat der IAEO eine Resolution vorlegen, um die Sicherheitsakte des Iran zu schließen, sollte Teheran die Fragen der Agentur angemessen beantworten. Der Iran würde ein Veto über die Umsetzung des Abkommens behalten, falls ihm das Ergebnis der Untersuchung nicht gefällt.13 Dennoch will Teheran, dass die Weltmächte sich verpflichten, dass unabhängig von den Ergebnissen der IAEA die Untersuchung eingestellt wird.14

Der zweite Bereich der Divergenz ist der Umfang der US-Sanktionserleichterungen, der sich auf die Einstufung des iranischen Korps der Islamischen Revolutionsgarden (IRGC) als ausländische Terrororganisation (FTO) durch die Trump-Regierung im Jahr 2019 konzentriert – eine Entscheidung, die die USA damals als “beispiellos” anerkannten, weil sie die Auflistung einer staatlichen Einheit beinhaltete.15 Die Biden-Regierung schlug zweimal vor, die IRGC unter bestimmten Bedingungen von der Liste zu nehmen: einmal im Mai 2021, als Gegenleistung dafür, dass der Iran zustimmte, nach der Wiederherstellung des JCPOA ein “längeres und stärkeres” Nachfolgeabkommen auszuhandeln; und erneut im März 2022, als Gegenleistung für eine gegenseitige Verpflichtung des Iran und der USA, aktuelle oder ehemalige Beamte inmitten der iranischen Bemühungen, die Tötung eines hochrangigen Kommandeurs der Quds-Streitkräfte, General Qassem Soleimani, unter der Trump-Regierung zu rächen, nicht ins Visier zu nehmen.16 Der Iran lehnte das erste Angebot sofort ab, und obwohl er bereit schien, das zweite anzunehmen, zog er sich zurück, als die Gespräche im März gestoppt wurden.17

Die Frage der terroristischen Einstufung verwandelte sich dann sowohl in Teheran als auch in Washington in einen Blitzableiter, der den Handlungsspielraum beider Seiten einschränkte.18 Die USA und der Iran scheinen sich von einem Konflikt über die Bezeichnung selbst verabschiedet zu haben, indem sie sich bereit erklärt haben, nach der Wiederherstellung des JCPOA darüber zu diskutieren, wenn direkte bilaterale Gespräche möglich wären. Dennoch haben die USA iranische Gegenvorschläge abgelehnt, die keine vollständige Aufhebung der Bezeichnung erfordern würden, wie z.B. die Streichung von IRGC-verbundenen Wirtschaftsunternehmen, die unter separaten US-Sanktionsbehörden als FTOs benannt sind.19

Das vielleicht schwierigste Thema bezieht sich auf die Sorgen des Iran … über die Langlebigkeit und Zuverlässigkeit der US-Sanktionserleichterungen.

Das dritte und vielleicht schwierigste Problem bezieht sich auf die Bedenken des Iran, die er während der gesamten Verhandlungen über die Langlebigkeit und Zuverlässigkeit der US-Sanktionserleichterungen geäußert hat. Das Erreichen einer Einigung würde Teheran Milliarden von Dollar an zusätzlichen Öleinnahmen und den Zugang zu weiteren Vermögenswerten im Ausland in Höhe von mehreren zehn Milliarden Dollar erleichtern, aber die Möglichkeit eines zukünftigen Rückzugs der USA aus dem Abkommen könnte die Vorteile kurzlebig machen.20 Ein iranischer Unterhändler drückte es so aus: “Ohne wirtschaftliche Garantien, die Bidens Präsidentschaft überdauern, wird niemand in den Iran investieren. Wir werden also nicht den Großteil der Dividenden des Deals erhalten, was durch das politische Risiko eines weiteren US-Rückzugs im Jahr 2025 noch verstärkt wird.”21 Einige im Iran befürchten auch, dass das Gespenst der wieder eingeführten Sanktionen kurzfristige Unsicherheit schafft, die für die iranische Wirtschaft schädlicher ist als die langfristige Vorhersehbarkeit des Lebens unter US-Sanktionen, an die sich die Wirtschaft angepasst hat. Sie befürchten, dass die Wirtschaft jedes Mal, wenn die Sanktionen zurückschlagen, tiefere Schocks erleidet.22

Dennoch, in der Sorge, dass die USA ihnen wieder den Teppich unter den Füßen wegziehen könnten, sind die Ängste des Iran wahrscheinlich eher politischer als finanzieller Natur. Die Führung kann nicht umhin festzustellen, dass die Biden-Regierung selbst zwar ihre Absicht unterstreicht, die in einem wiederbelebten Abkommen vereinbarten Sanktionserleichterungen einzuhalten, aber anerkennt, dass ein zukünftiger Präsident sich dafür entscheiden könnte, das Abkommen wieder zu verlassen.23 Einige in Teheran bezweifeln, dass Washington sein Wort auch für die Dauer von Bidens Präsidentschaft halten wird, insbesondere wenn die Republikaner eine Mehrheit im Kongress zurückgewinnen und ihren neuen Einfluss nutzen, um einen Schraubenschlüssel in die Umsetzung des Abkommens zu werfen.24 In einem solchen Szenario könnte die iranische Führung im Inland unter Beschuss geraten, weil sie ein Abkommen mit den USA geschlossen hat, nur damit es wieder in Trauer endet und sie den gleichen Vorwürfen der Naivität aussetzt, die sie gegen die Architekten des Abkommens in der Rohani-Regierung erhoben haben.25

Während die Verhandlungen im August erhebliche Fortschritte bei der Aktualisierung des technischen Textes gemacht haben, sind die Seiten bei der Untersuchung der IAEO-Sicherheitsvorkehrungen nach wie vor scharf gespalten, und der Iran übt weiterhin Druck auf die USA in der Frage der Garantien aus, um die Kosten für Washington für einen weiteren Ausstieg aus dem Abkommen zu erhöhen. Im Moment gehen die beiden Seiten mit Gegenvorschlägen hin und her.26

B.Ein Sisyphuskampf

Die Herausforderungen bei der Wiederbelebung des JCPOA waren immer hart, da die Seiten unterschiedliche Endspiele im Sinn hatten. Für den Iran, der sich selbst als geschädigte Partei verstand, war es ein wichtiges Ziel, den USA eine Lektion zu erteilen, dass Washington die Abkommen mit Teheran nicht nach Belieben und ohne Kosten aufgeben kann.27 Daher seine Ablehnung eines direkten Engagements mit den USA und sein Beharren auf Garantien, um die Auswirkungen eines zukünftigen einseitigen Austritts auszugleichen, wenn nicht sogar die Möglichkeit auszuschließen. In gleicher Weise hatten der Oberste Führer Ali Khamenei und das Parlament bereits vor Bidens Amtsantritt strenge – und unrealistische – Kriterien für die Rückkehr der USA zum JCPOA eingeführt, wie z.B. die Vorkonditionierung der wiederhergestellten Einhaltung aller Sanktionen durch den Iran und die Überprüfung ihrer Aufhebung in der Praxis.28 Teheran betrachtete die vollständige Wiederherstellung des JCPOA als die Obergrenze dessen, was die Diplomatie angesichts der erwiesenen Unzuverlässigkeit Washingtons als Verhandlungspartner erreichen könnte; Sie lehnte daher jede Diskussion über ein Nachfolge-Atomabkommen, das iranische Raketenprogramm oder seine Regionalpolitik ab und schloss sogar die Möglichkeit begrenzterer Gegenleistungen aus.29

Die Biden-Regierung operierte aus einer ganz anderen Perspektive. Unter Übersehen des Ausmaßes, in dem Trumps Politik das Mindestmaß an Zusammenarbeit zwischen den USA und dem Iran untergraben hatte, das der JCPOA hervorgebracht hatte, übertrug sie dem Iran die Verantwortung für die Rückkehr zur Einhaltung; behandelte den JCPOA als Untergrenze für das, was die Verhandlungen erreichen könnten, indem ein “längeres und stärkeres” Abkommen als Ziel verkündet würde; und unternahm nur wenige praktische Schritte, um Distanz zwischen seiner eigenen Politik und der seiner Vorgängerpolitik zu schaffen, was dazu führte, dass sie in Teheran als mehr Kontinuität als Wandel wahrgenommen wurde.30 Darüber hinaus zögerte und ist sie immer noch, den hohen politischen Preis zu zahlen, den ein Abkommen mit dem Iran mit sich bringen würde.

Die Verhandlungen wurden durch die verfahrenstechnische Ineffizienz der … indirekt.

Vor diesem Hintergrund waren die Verhandlungen zu einem Kampf verurteilt. Als die USA ihr Eröffnungsangebot auf den Tisch legten, das sich ihrem Endergebnis in Bezug auf das Ausmaß der Sanktionserleichterungen näherte, bestand die Reaktion des Iran darin, diese Bedingungen in Erwartung zusätzlicher Zugeständnisse einzustecken, während er selten mit anderen konkreten Ideen konterte.31 Neben diesen Problemen wurden die Verhandlungen durch die verfahrenstechnische Ineffizienz behindert, die auf Drängen des Iran indirekt war: In Wien befanden sich US-Unterhändler in einem Hotel und die iranischen Abgesandten in einem anderen, wobei europäische Vermittler hin und her pendelten, Nachrichten trugen und Positionen übermittelten.32

Die Gespräche stießen auf ähnliche inhaltliche Pathologien. Wie ein hochrangiger europäischer Beamter es ausdrückte: “Die Debatte in Teheran und Washington war alles andere als rational”.33 Die Irrationalität ist erst deutlicher geworden, als sich die Parteien nach der Aussetzung der Verhandlungen im März in eine Pattsituation begaben. Insbesondere die Diskussion um die Forderung des Iran, dass die USA die FTO-Bezeichnung des IRGC aufheben, die vorerst scheinbar umgangen wurde, und sein Beharren auf langfristigen Garantien für die Durchführbarkeit des Abkommens zeigen die Diskrepanz zwischen der wahrgenommenen und praktischen Bedeutung der auf dem Tisch liegenden Themen.

Die politischen Kopfschmerzen, die die Aufhebung der FTO-Bezeichnung verursachte, überwogen bei weitem ihre tatsächlichen Auswirkungen. Seine Aufhebung hätte angesichts der anderen US-Sanktionen gegen die IRGC nur begrenzte Vorteile für den Iran.34 Obwohl die Bezeichnung einer bereits sanktionierten und stigmatisierten Gruppe eine weitere Schicht von Sanktionen und Stigmatisierung hinzufügte, erwies sie sich als weitgehend unwirksam bei der Zähmung des IRGC, das laut US-Beamten eine noch besorgniserregendere Bedrohung für die US-Interessen im Nahen Osten darstellt, seit es zum FTO ernannt wurde.35 Mit oder ohne die Aufhebung der FTO würde die IRGC eine der am meisten sanktionierten Einrichtungen der Welt bleiben, die für die meisten multinationalen Unternehmen radioaktiv ist.36 Doch trotz ihrer bescheidenen praktischen Bedeutung nahm die FTO-Bezeichnung eine übergroße Rolle in der US-Innendebatte ein, in der sie zu einem politischen Symbol der Härte gegenüber dem Iran wurde. Die Idee der Rückabwicklung stieß auf beiden Seiten des Ganges auf Widerstand, was unterstreicht, in welchem Ausmaß sie eine politische Belastung für Bidens Demokratische Partei bei den Zwischenwahlen im November darstellen könnte.

Was die langfristigen Garantien betrifft, so stießen diese auf Fragen der Undurchführbarkeit. Keine US-Regierung hat die Macht, die Hände einer zukünftigen Regierung nach US-Recht zu binden. Die US-Unterhändler konnten auch keine Zusicherung geben, dass Biden oder seine Demokratische Partei bei den Wahlen 2024 an der Macht bleiben werden. Angesichts der Tatsache, dass die Opposition gegen den JCPOA innerhalb der Republikanischen Partei (und in der Tat bei vielen Demokraten) trotz des kläglichen Scheiterns der Kampagne des “maximalen Drucks” der Trump-Regierung ungetrübt ist, bleibt ein weiterer Rückzug der USA eine eindeutige Möglichkeit.37 Dennoch verwandelt die Ablehnung eines Abkommens die zukünftigen Unsicherheiten rund um das Abkommen in eine sich selbst erfüllende Prophezeiung in der Gegenwart. “Die Zukunft auf ein mögliches [dh was der nächste US-Präsident tun wird] zu gründen, ist die Definition von Wahnsinn”, bemerkte ein hochrangiger europäischer Beamter.38

Der begrenzte diplomatische Raum, um ein Abkommen abzuschließen, schrumpfte in einem politischen Umfeld, das polarisierter wurde, weiter, da Details eines möglichen Abkommens aus Quellen auf beiden Seiten heraussickerten.39 Ein solches Leck im März deutete darauf hin, dass die USA erwägen, die FTO-Bezeichnung aufzuheben, um die Forderung des Iran zu erfüllen. Israels Premierminister Naftali Bennett und Außenminister Yair Lapid gaben umgehend eine gemeinsame Erklärung ab, in der sie sagten, sie “fanden es schwer zu glauben, dass die Bezeichnung des IRGC im Austausch für ein Versprechen, den Amerikanern nicht zu schaden, entfernt wird. … Wir glauben, dass die USA ihre engsten Verbündeten nicht im Austausch für leere Versprechungen von Terroristen aufgeben werden.”40 Nach mehreren Wochen hochrangiger Diskussionen zwischen israelischen und US-Beamten und heftiger Kritik von einflussreichen Mitgliedern des Kongresses und anderen, die gegen den JCPOA sind, schloss Biden eine Streichung der FTO aus.41

Der Krieg in der Ukraine … beeinträchtigte die Verhandlungen.

Auch der Krieg in der Ukraine hat die Verhandlungen in zweierlei Hinsicht negativ beeinflusst. Erstens hat die Krise die Iran-Frage unter den westlichen Mächten in den Hintergrund gedrängt, die ihren Fokus darauf verlagerten, die Verteidigung der Ukraine angesichts des russischen Angriffs zu stärken.42 Zwischen März und Anfang August gab es keine Diskussionen über den Deal, an denen alle Parteien beteiligt waren. Zweitens stärkte die russische Invasion die Gegner des JCPOA in Teheran, die zu dem Schluss kamen, dass sie Raum hatten, um in den Gesprächen auf Vorteile zu drängen; Sie argumentierten, dass Moskau sich nun dem Iran bei der Aufhebung der Sanktionen anschließen würde und dass internationale Käufer, die mit knappen Vorräten und hohen Preisen konfrontiert sind, iranisches Öl wollen würden.43

Als der Stillstand bis Mitte des Jahres anhielt, schienen sich beide Seiten zunehmend mit der Möglichkeit abzufinden, dass sie keine Einigung erzielen würden. An der wirtschaftlichen Front und trotz akuter Herausforderungen in Bezug auf Inflation und Arbeitslosigkeit scheint die iranische Führung den Status quo nicht nur als tolerierbar, sondern auch als zu ihren Gunsten zu tendieren.44 Darüber hinaus scheinen sie angesichts der vorsichtigen Schritte zur regionalen Deeskalation – zum Beispiel durch bilaterale iranisch-saudische Gespräche – zu dem Schluss gekommen zu sein, dass Zwietracht mit dem Westen und Entspannung in der Region Hand in Hand gehen können.45

Auf der US-Seite betrachten Beamte die Haltung des Iran seit März als am wohlwollendsten Ausdruck eines Systems, das keine klare Bilanz seiner eigenen Prioritäten hat, aufgeteilt zwischen denen, die die Verhandlungen als Schachzug betrachten, um die besten Bedingungen zu sichern, und denen, die lediglich versuchen, den Prozess zu verlängern und die diplomatischen und wirtschaftlichen Folgen seines Zusammenbruchs zu vermeiden. Der US-Sondergesandte für den Iran, Robert Malley, beschrieb eine Sitzung indirekter Gespräche mit dem Iran in Doha als “mehr als eine etwas verschwendete Gelegenheit”, hauptsächlich aus diesem Grund.46 Angesichts der Frustration, die sich aufgebaut hatte, bevor die EU die Parteien in Wien wieder zusammenrief, behauptete ein anderer US-Beamter: “Es gibt keinen Vorschlag, zu dem die Iraner [seit März] Ja gesagt haben. Wenn ihr System keinen Konsens über die Rückkehr zum Deal hat, scheinen die Einzelheiten nicht das Kernproblem zu sein. “47

Solche Zweifel an Irans tatsächlichem Endspiel verhärten wiederum Washingtons Haltung gegen Zugeständnisse aus Sorge, dass der Iran auch diese einstecken könnte, während er sich immer noch weigert, das Abkommen abzuschließen.48 Während die Gespräche im August erhebliche Fortschritte brachten, unterstreicht das Hin und Her, da der Iran Kommentare zum EU-Text schickte, die USA mit ihren eigenen Gegenvorschlägen reagierten und Teheran wiederum eine Antwort verschickte, die in Washington als “rückwärtsgewandt” bewertet wurde, die Herausforderung, die verbleibenden Probleme zu lösen.49

II.Die Eskalationsleiter

Obwohl der diplomatische Weg vorerst offen bleibt, haben die Monate des Stillstands vor den jüngsten Gesprächen in Wien auch darauf hingewiesen, dass eine Verschiebung zu einem eskalierenden Ansatz ohne Fanfare begonnen haben könnte, wobei beide Seiten und andere Schlüsselakteure – insbesondere Israel – die Bereitschaft signalisierten, die Einsätze zu erhöhen, anstatt den Boden abzutreten, der für den Abschluss eines Abkommens erforderlich ist.

Teherans Alles-oder-Nichts-Ansatz gegenüber der IAEA in letzter Zeit ist ein Grund, nüchtern über die Aussichten auf einen Durchbruch zu sein. Trotz der wiederholten Bekundungen der Agentur über die mangelnde Zusammenarbeit bei ihren Untersuchungen im Vorfeld ihrer Sitzung des Gouverneursrats im Juni, die eine Entscheidung der USA / E3, eine Misstrauensabstimmung einzuführen, fast unvermeidlich machte, war der Iran nicht vollständig entgegengekommen und reagierte auf die Resolution (die den Iran lediglich ermahnte, die Verpflichtungen einzuhalten, die er selbst im März eingegangen war) in unverhältnismäßiger Weise.50 Teheran erhöhte umgehend seine nuklearen Aktivitäten und demontierte nach der Abstimmung ein Drittel der Überwachungsausrüstung der IAEO. Es baut seine Anreicherungsfähigkeiten weiter aus.51 Ein Kommentar von Ali Shamkhani, dem Sekretär des Obersten Nationalen Sicherheitsrates des Iran, fasst die vorherrschende Denkweise im nationalen Sicherheitsestablishment zusammen: “Der einzige Weg, die Rechte des Landes gegen Mobbing zu verteidigen, sei es in #JCPOA oder @iaeaorg, ist Gegenseitigkeit”.52

Die Biden-Regierung ihrerseits hat in Ermangelung eines Durchbruchs und vor dem Hintergrund der nuklearen Fortschritte des Iran die Zwangsmittel verschärft, die sie eingesetzt hat, um Teheran zu einem Kompromiss zu bewegen. Seit März hat es regelmäßig neue Sanktionen gegen das ballistische Raketenprogramm des Iran sowie gegen seinen Öl- und Petrochemiehandel verhängt.53 Biden hat auch die Bereitschaft der USA erklärt, als letztes Mittel militärische Maßnahmen gegen das iranische Atomprogramm zu ergreifen und in der Zwischenzeit “den diplomatischen und wirtschaftlichen Druck weiter zu erhöhen, bis der Iran bereit ist, zur Einhaltung zurückzukehren”.54 Die USA haben auch ihre Bemühungen verstärkt, die Koordination mit regionalen Verbündeten zu verbessern, um Raketen- und Drohnenbedrohungen sowie die maritime Sicherheit zu stoppen.55 Als Reaktion auf die Bereitstellung unbemannter Luftfahrzeuge durch den Iran an Russland kündigte Washington am 8. September Sanktionen gegen iranische Personen und Unternehmen an, die an der Entwicklung und dem Transfer von Drohnen beteiligt sind, und ernannte am folgenden Tag den iranischen Geheimdienstminister und das Ministerium unter Berufung auf “cyberfähige Aktivitäten gegen die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten”.56

Israel… hat eine explizitere Androhung von Gewalt als einzigen Weg gefordert, den Iran zu diplomatischen Zugeständnissen zu bewegen.

Israel, obwohl es keine Partei des Abkommens ist, hat starke Ansichten über es und seine Fähigkeit, regionale Dynamiken zu gestalten; In den letzten Monaten scheint Israel seine Kampagne der verdeckten Operationen im Iran eskaliert zu haben und hat eine explizitere Androhung von Gewalt als einzigen Weg gefordert, um den Iran von diplomatischen Zugeständnissen zu überzeugen.57 Ungeachtet interner Meinungsverschiedenheiten über die Vor- oder Nachteile der Wiederherstellung des JCPOA bleibt die erklärte Ansicht der israelischen Regierung darüber, was ein zufriedenstellendes Abkommen darstellen würde, weitreichender als ein bloßer Austausch über die Einhaltung der Vorschriften.58 Wie ein hochrangiger israelischer Beamter es ausdrückte: “Wir wollen einen akzeptablen Rahmen für ein Abkommen, nicht den JCPOA, der dem iranischen Atomprogramm Legitimität verlieh und lediglich seinen Umfang einschränkte. Wir glauben immer noch, dass ein Deal möglich ist, aber der Weg, ihn zu erreichen, besteht darin, eine Krise zu schaffen. Abschreckung kann auch schnell Auswirkungen haben. Der Iran muss das Gefühl haben, dass das Regime in Gefahr ist.”59

Die allmähliche Eskalation in den letzten Monaten hat sowohl in Teheran als auch in Washington den Glauben geschaffen, dass der Status quo “No Deal, No Crisis” nachhaltig ist, aber die Realität ist, dass beide Seiten auf Messers Schneide stehen.60 Da beide bereits so viel Einfluss ausgeübt haben – mit der Kampagne des “maximalen Drucks” seitens Washingtons und Teherans “maximalem Widerstand” – bleibt möglicherweise wenig Raum für Maßnahmen, die keine größere Eskalation provozieren würden. Aufgrund der Fortschritte im iranischen Atomprogramm liegt seine Ausbruchszeit, die die Zeit ist, die der Iran benötigt, um genügend spaltbares Material für eine Atomwaffe auf waffenfähiges Niveau anzureichern, jetzt bei nur vier Tagen und schrumpft.61 (Als es beobachtet wurde, hatte der Deal die Zeit von vier auf über zwölf Monate verlängert.)

Parallel dazu ist angesichts der Grenzen ihrer Überwachung iranischer Einrichtungen die “Kontinuität des Wissens” der IAEO über das, was an diesen Standorten passiert ist und geschieht, was für ihre Fähigkeit, für das gesamte nukleare Material und die gesamte Ausrüstung im Iran Rechenschaft abzulegen, unerlässlich ist, zunehmend gefährdet.62 “Wenn es eine Einigung gibt, wird es für mich sehr schwierig sein, das Puzzle dieser ganzen Periode der erzwungenen Blindheit zu rekonstruieren”, hat Grossi angedeutet. “Es ist nicht unmöglich, aber es wird eine sehr komplexe Aufgabe und vielleicht einige spezifische Vereinbarungen erfordern.”63

Die Kombination aus fortgesetzter nuklearer Entwicklung und begrenzter Sichtbarkeit ist so, dass der Iran theoretisch … eine Waffe ohne Wissen der IAEA herzustellen.

Die Kombination aus fortgesetzter nuklearer Entwicklung und begrenzter Sichtbarkeit ist derart, dass der Iran theoretisch zum ersten Mal seit Beginn der Krise um sein Atomprogramm im Jahr 2003 ausbrechen und spaltbares Material in eine unüberwachte Anlage umleiten könnte, wo er ohne Wissen der IAEA eine Waffe herstellen könnte. Allerdings haben weder die IAEA noch irgendein US-amerikanischer oder verbündeter Geheimdienst öffentlich gesagt, dass der Iran versucht, eine Bombe zu bauen.64

Sollten die USA oder ihre europäischen Verbündeten zu dem Schluss kommen, dass die Verhandlungen ihren Lauf genommen haben, können sie den Snapback-Mechanismus des JCPOA in Anspruch nehmen, nach dem die Parteien des Abkommens erneut UN-Sanktionen verhängen können. Es wäre wahrscheinlich, dass Frankreich oder das Vereinigte Königreich, die beide ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrates sind, die weiterhin Vertragspartei des Abkommens sind, diese Maßnahme ergreifen. Die beiden Länder könnten auch gemeinsam die vor 2015 verhängten UN-Sanktionen nach Kapitel VII der UN-Charta zurückdrängen, die den Iran in den Augen einiger Länder wieder in einen Paria-Staat verwandeln würden.65 Der Mechanismus soll die Blockadebemühungen anderer JCPOA-Teilnehmer umgehen, aber es scheint fair anzunehmen, dass Russland und vielleicht China, wenn sie dagegen sind, alles in ihrer Macht Stehende tun würden, um den Prozess umstritten zu machen und ihn als illegitim darzustellen.

Snapback wiederum könnte zu einer besorgniserregenden Reaktion des Iran führen. Teheran hat zuvor gedroht, dass ein solcher Schritt es dazu veranlassen könnte, sich aus dem Atomwaffensperrvertrag (NVV) zurückzuziehen, der Nicht-Kernwaffen-Vertragsstaaten verpflichtet, keine Atomwaffen zu erwerben.66

Eine solche Aktion – auch wenn es keine konkreten Beweise für Schritte zur Bewaffnung gibt – könnte wiederum Israel und/oder die USA davon überzeugen, die iranischen Atomanlagen anzugreifen, um jedem weiteren Schritt zum Bau einer Bombe zuvorzukommen.67 Dass die iranische Führung die Gefahr einer militärischen Konfrontation weitgehend ablehnt, ist umso beunruhigender, als sie auf ein zu hohes Risiko einer Fehleinschätzung oder Fehleinschätzung hindeutet.68

Auch Entwicklungen jenseits der Atomverhandlungen könnten schnell zu einer Eskalation führen. Ein ehemaliger hochrangiger iranischer Beamter schlug vor, dass “es nur eine weitere Ermordung eines iranischen Atomwissenschaftlers oder Sabotage einer iranischen Atomanlage braucht, damit der Iran auf 90 Prozent reichert oder die UN-Inspektoren rauswirft”.69 Die Spannungen zwischen Israel und dem Iran nehmen zu, wobei Berichte über Beinahe-Unfälle bei vom Iran angeordneten Operationen gegen israelische Staatsangehörige im Ausland ein Indikator für die eskalierende Dynamik zwischen den beiden Staaten sind.70 Im weiteren Sinne könnte sich im Nahen Osten das, was ein hochrangiger US-Kommandeur im Juli als “Periode des Stillstands” in der Pattsituation zwischen den USA und dem Iran bezeichnete, schnell an Orten auflösen, an denen Washington, Teheran und ihre jeweiligen Verbündeten in den vergangenen Jahren die Schwerter gekreuzt haben. Die jüngsten Ausbrüche zwischen den von den USA und dem Iran unterstützten Streitkräften in Syrien sowie eine Flut von Seebegegnungen erinnern stark an das flüssige und brennbare regionale Bild.71

III.Planung für eine Post-JCPOA-Realität

Als die EU Anfang August die JCPOA-Interessenvertreter erneut zu Beratungen über einen Kompromiss zusammenbrachte, gab sie dem Deal etwas, das ein letztes Leben sein könnte, obwohl keine der beiden Seiten von übermäßigem Optimismus nach Wien kam.72 Zum Abschluss der Gespräche stellte der Hohe Vertreter Josep Borrell fest: “Was verhandelt werden kann, wurde verhandelt, und es steht jetzt in einem endgültigen Text. Hinter jeder technischen Frage und jedem Absatz verbirgt sich jedoch eine politische Entscheidung, die in den Hauptstädten getroffen werden muss.”73 Dennoch wird der Schimmer des Fortschritts, der aus den Tagen der Diskussionen hervorging, durch die Realität gemildert, dass die politischen Entscheidungen, auf die sich Borrell bezog, insbesondere in Bezug auf die Bereitschaft des Iran, seine Position zur IAEO-Untersuchung und zu den US-Garantien aufzuweichen, bei weitem nicht sicher sind, dass sie sich auf einer gemeinsamen Basis annähern werden.74 Jede von Teheran angestrebte Verpflichtung, die das technische Mandat der IAEO untergräbt, wird aus den oben genannten Gründen wahrscheinlich nicht fliegen. In Bezug auf Garantien gibt es wenig, was die Biden-Regierung zu bieten hat: Sie kann einfach keine Verpflichtungen eingehen, die über ihre Amtszeit hinausgehen. Weitere Verhandlungen werden an diesen Tatsachen nichts ändern.75

Das Timing ist ebenfalls eine Überlegung. Welches Maß an Dynamik auch immer in die Verhandlungen zurückgebracht wurde, kann sich als kurzlebig erweisen, wenn die Parteien sie nicht schnell ergreifen. Jeder Tag, der vergeht, macht die Durchführung des in Wien erstellten technischen Textes schwieriger, insbesondere angesichts der Tatsache, dass die Überwachung durch die IAEO so stark behindert wird. Auch Sande in der politischen Sanduhr wirken sich gegen eine Resolution aus. Die Biden-Regierung könnte zunehmend zögern, mit einer Vereinbarung fortzufahren, die angesichts der bevorstehenden Zwischenwahlen im November eine hitzige Debatte im Kongress auslösen wird.76 Zur gleichen Zeit, wenn Zwischenwahlen Republikaner, die dem Deal feindlich gesinnt sind, an die Spitze einer oder beider Häuser des Kongresses stellen, könnte der Iran befürchten, dass die Schikanen der Gesetzgeber die Umsetzung des Abkommens entgleisen lassen werden, und beschließen, sich den Ärger zu ersparen.77 Die Führung in Teheran könnte es vorziehen, abzuwarten, wer der nächste US-Präsident im Jahr 2025 sein wird. Der Iran hat auch seine eigenen Präsidentschaftswahlen im Jahr 2025, was wahrscheinlich zu weiteren Verzögerungen führen wird.

Tehran/Washington/Brussels, 12 September 2022