THEO VAN GOGH WELTSTANDARD: China hat das internationale System bereits umgestaltet

Wie die Welt Pekings wirtschaftliches Drehbuch übernahm – Die Vereinigten Staaten leben bereits in Chinas Welt. 

Michael B. G. Froman25. März 2025 MICHAEL B. G. FROMAN ist Präsident des Council on Foreign Relations. Von 2013 bis 2017 war er US-Handelsbeauftragter und von 2009 bis 2013 stellvertretender Nationaler Sicherheitsberater für internationale Wirtschaftsangelegenheiten.

Anfang Februar, als er in der Air Force One über dem Gewässer flog, das er kürzlich in Golf von Amerika umbenannt hatte, erklärte Präsident Donald Trump, dass er Zölle auf alle importierten Stahl- und Aluminiumimporte erheben werde. Zwei Wochen später veröffentlichte er ein präsidiales Memorandum, in dem er neue Richtlinien für die Überprüfung von Investitionen chinesischer Firmen in den Vereinigten Staaten und US-Firmen in China darlegte. Und in den ersten Wochen seiner Amtszeit hat Trump betont, wie wichtig es ist, die Produktion nach Hause zu holen, und den Unternehmen gesagt, dass sie ihre Produkte in den Vereinigten Staaten herstellen sollten, um Zölle zu vermeiden.

Zölle und Protektionismus, Investitionsbeschränkungen, Maßnahmen zur Ankurbelung der heimischen Produktion: Washingtons Wirtschaftspolitik ähnelt plötzlich sehr der Politik Pekings in den letzten zehn Jahren – wie eine chinesische Politik amerikanischer Prägung.

Die US-Strategie des Engagements mit China basierte auf der Prämisse, dass China den Vereinigten Staaten ähnlicher werden würde, wenn die Vereinigten Staaten China in das globale regelbasierte System eingliederten. Jahrzehntelang belehrte Washington Peking über die Vermeidung von Protektionismus, die Beseitigung von Hindernissen für ausländische Investitionen und die Disziplinierung des Einsatzes von Subventionen und der Industriepolitik – mit nur mäßigem Erfolg. Dennoch bestand die Erwartung, dass die Integration die Konvergenz erleichtern würde.

Es hat in der Tat ein gewisses Maß an Konvergenz gegeben – nur nicht in der Weise, wie es die amerikanischen Politiker vorhergesagt haben. Anstatt dass China den Vereinigten Staaten ähnelt, verhalten sich die Vereinigten Staaten eher wie China. Washington mag die offene, liberale, regelbasierte Ordnung geschmiedet haben, aber China hat seine nächste Phase definiert: Protektionismus, Subventionierung, Beschränkungen ausländischer Investitionen und Industriepolitik. Zu argumentieren, dass die Vereinigten Staaten ihre Führungsrolle wieder behaupten müssen, um das von ihnen etablierte regelbasierte System zu erhalten, geht an der Sache vorbei. Chinas nationalistischer Staatskapitalismus dominiert nun die internationale Wirtschaftsordnung. Washington lebt bereits in Pekings Welt.

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In den 1990er Jahren und in den ersten Jahren dieses Jahrhunderts deutete alles darauf hin, dass sich China auf einem unaufhaltsamen Marsch in Richtung wirtschaftlicher Liberalisierung befand. Aufbauend auf einem Prozess, der in den späten 1970er Jahren unter dem chinesischen Führer Deng Xiaoping begann, öffnete sich China für ausländische Investitionen. Präsident Jiang Zemin und Ministerpräsident Zhu Rongji hielten China daraufhin auf einem bemerkenswerten, wenn auch schmerzhaften Weg der Wirtschaftsreformen. Sie restrukturierten staatliche Unternehmen und entließen Dutzende Millionen ihrer Arbeiter, schufen mehr Raum für Aktivitäten des privaten Sektors, ermöglichten es den Unternehmen, die Preise an die Marktbedingungen anzupassen, und leiteten den Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation ein.

Jiang und Zhu erklärten wiederholt, dass China sich unweigerlich weiter öffnen werde. Viele im Westen gingen sogar so weit zu glauben, dass diese wirtschaftliche Liberalisierung zu Chinas politischer Liberalisierung führen würde, dass eine kapitalistische Gesellschaft mit der Zeit zu einer demokratischeren werden würde. Diese Annahme erwies sich als falsch. Chinas Führung hat nie ernsthaft über politische Reformen nachgedacht, aber Chinas wirtschaftlicher Fortschritt war dennoch beeindruckend. Das BIP des Landes wuchs nach Angaben der Weltbank von 347,77 Milliarden US-Dollar im Jahr 1989 auf 1,66 Billionen US-Dollar im Jahr 2003 und 17,79 Billionen US-Dollar im Jahr 2023. Die Hoffnungen waren groß, dass die Integration Chinas in das regelbasierte Handelssystem zu einer friedlicheren und wohlhabenderen Welt führen könnte. Die Globalisierung hat mehr als eine Milliarde Menschen aus der Armut befreit, eine erstaunliche Leistung. Aber die Vorteile dieses Fortschritts wurden nicht gleichmäßig verteilt, und einige Arbeiter und Gemeinschaften in den Industrieländern zahlten am Ende den Preis für den Aufstieg der anderen.

Dann trat Präsident Hu Jintao auf den Plan, gefolgt von Präsident Xi Jinping. Chinas wirtschaftliche Entwicklung erwies sich als weniger linear und weniger unvermeidlich als ursprünglich erwartet. Unter Hu setzte China stärker auf staatliche Eingriffe in die Wirtschaft, indem es durch massive Subventionen “nationale Champions” in strategischen Sektoren schaffen wollte. Mit anderen Worten, die Regierung hat ihre Rolle ausgeweitet, anstatt eine weitere Marktliberalisierung voranzutreiben. Gleichzeitig beschleunigte eine Flut billiger chinesischer Importe den Trend zur Deindustrialisierung in den Vereinigten Staaten – und zwar in einem Tempo, mit dem nur wenige, wenn überhaupt, vollständig gerechnet hatten. China wurde zum Produktionszentrum der Welt und überholte im ersten Jahrzehnt dieses Jahrhunderts die Produktionsgiganten Japan und Deutschland. Im Jahr 2004 machte China neun Prozent der weltweiten Wertschöpfung im verarbeitenden Gewerbe aus und stieg nach Angaben der Weltbank im Jahr 2023 auf massive 29 Prozent.

WIE CHINA GEWANN

Washington drängte Peking, seine Reformagenda in diesem Zeitraum umzusetzen, und forderte China auf, seine Märkte zu öffnen und keine hohen Zölle und andere Barrieren auf Produkte zu erheben, die aus den Vereinigten Staaten exportiert werden. Er sprach sich dafür aus, dass US-Firmen in China investieren dürfen, ohne von bestimmten Sektoren ausgeschlossen zu werden oder Joint Ventures mit lokalen Unternehmen eingehen und US-Technologie an lokale Unternehmen weitergeben zu müssen. Und Washington forderte die chinesische Regierung auf, die Subventionierung der Produktion und des Exports von Gütern einzustellen, die den Weltmarkt verzerrten. Aber diese Litanei von Beschwerden wurde weitgehend ignoriert.

Im Jahr 2009 führte die Obama-Regierung die Bemühungen an, die Doha-Runde zu beenden – eine multilaterale Handelsverhandlung im Rahmen der Welthandelsorganisation, die 2001 ins Leben gerufen wurde. Dies tat es zum großen Teil, weil das daraus resultierende Abkommen China dauerhaft als “Entwicklungsland” nach den WTO-Regeln verankert hätte. Dies hätte China eine “besondere und differenzierte Behandlung” ermöglicht, was bedeutete, dass China hätte vermeiden können, das gleiche Maß an Verpflichtungen und Disziplinen – in Bezug auf den Marktzugang, den Schutz der Rechte an geistigem Eigentum und andere Fragen – wie die Vereinigten Staaten und andere Industrieländer zu übernehmen. Washington sah sich damals fast einhelliger Kritik ausgesetzt, weil es ein Überdenken der Prämissen der Verhandlungen anregte. Aber schon damals war klar, dass Chinas Wirtschaftspraktiken, wenn sie nicht angegangen würden, das globale Handelssystem erheblich stören würden.

Die Vereinigten Staaten leben bereits in Chinas Welt.

Ähnliche Bedenken motivierten die Obama-Regierung, die Transpazifische Partnerschaft zu verfolgen, ein Handelsabkommen mit hohen Standards, das zwischen 12 Ländern rund um den pazifischen Raum ausgehandelt wurde. Mit dieser Initiative soll den Ländern des asiatisch-pazifischen Raums eine attraktive Alternative zum Modell China geboten werden. Sie brachte eine Gruppe verschiedener Länder zusammen, die bereit waren, einen starken Arbeits- und Umweltschutz zu schaffen, den Einsatz von Subventionen einzuschränken, Staatsunternehmen Disziplin aufzuerlegen und verschiedene China-spezifische Anliegen anzugehen, wie z. B. den Schutz der Rechte an geistigem Eigentum. Als die TPP-Verhandlungen im Jahr 2015 abgeschlossen waren, waren die Handelsabkommen – selbst solche, die ein Gegengewicht zu China bilden sollten – im eigenen Land jedoch politisch toxisch geworden, und die Vereinigten Staaten zogen sich schließlich aus dem Abkommen zurück.

Von 2009 bis 2017 war ich zunächst als stellvertretender nationaler Sicherheitsberater für internationale Wirtschaftsangelegenheiten und dann als Handelsbeauftragter der USA tätig. In dieser Zeit habe ich meine chinesischen Amtskollegen immer wieder davor gewarnt, dass das günstige internationale Umfeld, das Chinas Erfolg ermöglicht hatte, verschwinden würde, wenn Peking seine räuberische Wirtschaftspolitik nicht ändere. Stattdessen hielt China weitgehend an seinem Kurs fest. Wenn überhaupt, dann hat es seinen Ansatz verdoppelt. Als Xi 2012 an die Macht kam, beendete er effektiv die Ära der “Reform und Öffnung”, die bereits unter Hu ins Stocken geraten war, brachte China auf den Kurs zur Dominanz kritischer Technologien, steigerte die Produktion bis zum Punkt der Überkapazität und setzte auf exportorientiertes Wachstum. Wie der Ökonom Brad Setser festgestellt hat, wächst Chinas Exportvolumen heute dreimal so schnell wie der Welthandel. Im Automobilsektor ist das Unternehmen auf dem besten Weg, zwei Drittel der weltweiten Automobilnachfrage zu produzieren. Und seine Dominanz geht über Autos hinaus; China produziert auch mehr als die Hälfte des weltweiten Angebots an Stahl, Aluminium und Schiffen.

Schließlich waren sogar amerikanische Unternehmen, die immer der Ballast in den bilateralen Beziehungen gewesen waren, sauer auf China, als ihr geistiges Eigentum gestohlen oder zwangslizenziert wurde, ihr Marktzugang zu China stark eingeschränkt oder verzögert wurde und Chinas Subventionen und Bevorzugungen für inländische Unternehmen ihre Chancen auffraßen. Ohne jeden Anschein von Gegenseitigkeit verschlechterte sich die Beziehung. Politiker beider Parteien und die amerikanische Öffentlichkeit verhärteten ihre Haltung gegenüber China. Auch in Europa und den großen Schwellenländern wuchs die Ablehnung der Politik Pekings. Kurz gesagt, das freundliche internationale Umfeld verschwand.

Nachdem es Washington nicht gelungen war, Peking davon zu überzeugen, seine räuberische Wirtschaftspolitik zu ändern oder einen alternativen Handelsblock als Gegengewicht zu China zu schaffen, blieb nur eine Option: Die Vereinigten Staaten mussten sich mehr wie China anfühlen. Nachdem die Vereinigten Staaten China jahrzehntelang dafür beschimpft haben, dass sie hohe Zölle und andere Beschränkungen für US-Exporte verhängt haben, errichten sie nun die gleichen Barrieren. Wie der Ökonom Chad Bown ausrechnete, verhängte Trump in seiner ersten Amtszeit Zölle, die den durchschnittlichen Satz für Importe aus China von drei Prozent auf 19 Prozent erhöhten, was zwei Drittel aller Importe aus China abdeckte. Präsident Joe Biden behielt diese Zölle bei und erhöhte Zölle auf andere chinesische Produkte, darunter persönliche Schutzausrüstung, Elektrofahrzeuge, Batterien und Stahl, wodurch die durchschnittlichen Zölle auf Importe aus China leicht angehoben wurden. Weniger als zwei Monate nach seinem Amtsantritt hat Trump einen zusätzlichen Zoll von 20 Prozent auf alle US-Importe aus China verhängt – ein größerer Schritt als die Zölle seiner ersten Regierung und der Biden-Regierung zusammen.

In ähnlicher Weise änderten die Vereinigten Staaten ihren Ansatz von der Ablehnung von Hindernissen für die meisten bilateralen Investitionsströme hin zu einer starken Einschränkung von Chinas Investitionen in den Vereinigten Staaten und US-Investitionen in bestimmten sensiblen Sektoren in China. Die jährlichen chinesischen Investitionen in den Vereinigten Staaten sind nach Angaben der Rhodium Group von 46 Milliarden US-Dollar im Jahr 2016 auf weniger als 5 Milliarden US-Dollar im Jahr 2022 gesunken. Und nachdem Washington Peking aufgefordert hatte, die Subventions- und Industriepolitik aufzugeben, ging Washington selbst während der Biden-Regierung in der Industriepolitik aufs Ganze und stellte mindestens 1,6 Billionen US-Dollar für den Infrastructure Investment and Jobs Act von 2021, den CHIPS and Science Act von 2022 und den Inflation Reduction Act von 2022 bereit.

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Den chinesischen Ansatz noch einen Schritt weiter zu führen, könnte bedeuten, ein wichtiges Instrument in Pekings Instrumentarium zu übernehmen: Chinesische Unternehmen, die im Ausland investieren, dazu verpflichten, Joint Ventures mit inländischen Unternehmen zu gründen und Technologietransfers zu betreiben. Eine solche Strategie könnte nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit der amerikanischen Industrie verbessern, sondern auch die anderer Länder, die von Chinas Überkapazitäten negativ betroffen sind, darunter viele in Europa.

Nehmen Sie den Sektor der sauberen Energie als offensichtliches Beispiel. Chinas Hersteller von Elektrofahrzeugen innovieren schneller und produzieren hochwertige Fahrzeuge weitaus billiger als US-Firmen. Einige chinesische Fahrzeuge sind bis zu 50 Prozent günstiger als ihre amerikanischen Pendants, und auf China entfallen fast 60 Prozent des weltweiten Absatzes von Elektrofahrzeugen. Chinas Batteriehersteller, Hersteller von Solarmodulen und Unternehmen für saubere Energieanlagen haben ähnliche Vorteile.

In den Vereinigten Staaten ist Chinas Marktanteil bei Elektrofahrzeugen so gut wie nicht vorhanden. Die derzeitigen Zölle und andere Beschränkungen dürften einen künftigen Zustrom von Importen verhindern. Gleichzeitig werden die europäischen Automobilhersteller, insbesondere die in Deutschland, durch die Politik der inländischen Präferenz und die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Unternehmen auf dem chinesischen Markt unter Druck gesetzt, von denen sie für ihr Wachstum abhängig sind. Und in letzter Zeit ist China auch auf dem europäischen Markt auf dem Vormarsch. Der europäische Marktanteil chinesischer Elektrofahrzeuge stieg von praktisch null Prozent im Januar 2019 auf über 11 Prozent im Juni 2024.

Dem Beispiel der Vereinigten Staaten folgend, führte Europa Ende letzten Jahres Zölle auf in China hergestellte Elektrofahrzeuge ein. Dies verlangsamte das Wachstum des chinesischen Marktanteils. Aber nur einen Anstieg der Importe zu verzögern, wird die Probleme der europäischen Autoindustrie nicht lösen. Um Arbeitsplätze und Produktionskapazitäten zu erhalten, scheint Europa offen für chinesische Investitionen in die Produktion von Elektrofahrzeugen in Europa zu sein. (Im Gegensatz dazu ist unklar, ob Trump solche Investitionen begrüßen würde oder ob er chinesische Elektrofahrzeuge weiterhin auf dem US-Markt verbieten würde, weil sie das Potenzial haben, die Bewegungen der Bürger zu verfolgen oder den Verkehr lahmzulegen.) Wenn Europa nicht nur ein Ziel für die Endmontage chinesischer Elektrofahrzeuge werden will, muss es sich möglicherweise eine Taktik von Peking abschauen und chinesische Unternehmen dazu verpflichten, Joint Ventures mit europäischen Firmen einzugehen und ihnen Technologie und Know-how zu transferieren.

WIE MAN CHINA AUSSTICHT

Es ist noch nicht klar, ob die Vereinigten Staaten China mit ihrem eigenen Drehbuch ausmanövrieren können. Peking scheint über nahezu unbegrenzte Kapazitäten zu verfügen, um Kapital zu mobilisieren und die Handels- und Investitionspolitik im Dienste seiner langfristigen Ziele zu manipulieren. Washingtons Inflation Reduction Act und der CHIPS and Science Act waren unterdessen angesichts des Unbehagens unter den republikanischen Abgeordneten über ihre Verabschiedung eher historische Anomalien als erste Schritte in einem breiteren Trend zu einer stärkeren Industriepolitik. Obwohl er versucht, die US-Halbleiterindustrie anzukurbeln, hat Trump die Aufhebung des CHIPS and Science Act gefordert, der Subventionen für die Halbleiterherstellung vorsieht. Auch die Subventionen durch den Inflation Reduction Act dürften vor politischen Herausforderungen stehen.

Es gibt eine lebhafte Debatte darüber, ob die Biden-Regierung über einige wenige Schlüsselsektoren hinaus genug für ihr industriepolitisches Geld bekommen hat. Die US-Investitionen in die Fertigung sind sprunghaft angestiegen, und die industriellen Kapazitäten sind wohl auch gestiegen. Der Ökonom Jason Furman wies jedoch Anfang des Jahres in Foreign Affairs darauf hin, dass “der Anteil der Menschen, die in der Fertigung arbeiten, seit Jahrzehnten rückläufig ist und nicht wieder gestiegen ist, und die inländische Industrieproduktion insgesamt stagniert – zum Teil, weil die von Biden beaufsichtigte fiskalische Expansion zu höheren Kosten, einem stärkeren Dollar und höheren Zinssätzen führte. All dies hat Gegenwind für das verarbeitende Gewerbe geschaffen, das durch die Gesetzgebung, für die er sich einsetzte, keine besonderen Subventionen erhielt.” Wo auch immer man in dieser Debatte hinkommt, eines ist klar: Selbst in den Sektoren, die die Biden-Regierung subventioniert hat, wie Halbleiter und grüne Energie, ist der Weg zur Wiedererlangung der globalen Führungsrolle lang und ungewiss.

Die Vereinigten Staaten mögen das protektionistische Spiel ebenso spielen wie andere, aber bald werden Inflation, höhere Lebenshaltungskosten und Arbeitsplatzverluste in Branchen oder Sektoren, die von den Vergeltungsmaßnahmen anderer Länder betroffen sind, zu greifen beginnen. Trump scheint zu glauben, dass eine Mauer aus Zöllen – ebenso wie die Ungewissheit darüber, ob die Zölle zu einem bestimmten Zeitpunkt ein- oder ausgeflogen werden – ein starker Anreiz für Unternehmen ist, ihre Produktion in den Vereinigten Staaten anzusiedeln, wo sie sicher sein können, dass ihre Waren keinen Zöllen unterliegen. Aber im Allgemeinen suchen Unternehmen, die erwägen, die notwendigen Kapitalinvestitionen zu tätigen, um die Industrieproduktion in den Vereinigten Staaten anzukurbeln, nach einem vorhersehbaren politischen Umfeld und nicht nach Zöllen, die am Morgen verhängt und am Nachmittag zurückgenommen werden. Die meisten werden sich entscheiden, an der Seitenlinie zu sitzen und ihr Pulver trocken zu halten, bis klarer wird, welche Zölle gegen wen und wie lange in Kraft treten.

Nachdem Washington Peking für seine Restriktionen kritisiert hat, errichtet es die gleichen Barrieren.

Die historische Bilanz von Zöllen, die zu einer Ausweitung der Produktion und der Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe in den Vereinigten Staaten geführt haben, ist alles andere als endgültig. Nehmen wir zum Beispiel die Zölle, die Trump 2018 auf chinesische Importe verhängt hat. In einem Papier der US-Notenbank-Forscher Aaron Flaaen und Justin Pierce aus dem Jahr 2024 heißt es: “Die seit Anfang 2018 erlassenen Zollerhöhungen sind mit einem relativen Rückgang der Beschäftigung im verarbeitenden Gewerbe in den USA und einem relativen Anstieg der Erzeugerpreise verbunden. In Bezug auf die Beschäftigung im verarbeitenden Gewerbe sind steigende Inputkosten und Vergeltungszölle für den negativen Zusammenhang verantwortlich, und der Beitrag dieser Kanäle gleicht einen kleinen positiven Effekt des Importschutzes mehr als aus.” Einige Untersuchungen deuten darauf hin, dass 75.000 Arbeitsplätze in der nachgelagerten Fertigung als direkte Folge der Zölle verloren gegangen sind, ganz zu schweigen von zusätzlichen Verlusten durch Vergeltungszölle. Auch die Wirtschaftsexperten Benn Steil und Elisabeth Harding haben herausgefunden, dass die Produktivität in der US-Stahlindustrie eingebrochen ist, während die Produktivität in anderen Sektoren gestiegen ist, seit Trump im März 2018 Zölle von 25 Prozent auf Stahlimporte verhängt hat. Die Produktion pro Stunde in der US-Stahlindustrie ist seit 2017 um 32 Prozent gesunken.

Vielleicht wird Trumps Ansatz, die Produktion zurück in die Vereinigten Staaten zu verlagern, Früchte tragen, aber dafür müsste die US-Regierung ausländischen Firmen erlauben, solche Investitionen tatsächlich zu tätigen. Sowohl Biden als auch Trump waren gegen die Übernahme von U.S. Steel durch das japanische Unternehmen Nippon Steel, und die politischen Entscheidungsträger in den USA diskutieren immer noch, ob der saudi-arabische Public Investment Fund eine Mehrheitsbeteiligung an der PGA Tour erwerben kann, die US-Golfturniere organisiert – eine kaum kritische Branche.

Die Vereinigten Staaten und andere ahmen China zum großen Teil nach, weil China auf unerwartete Weise erfolgreich war. Der Erfolg bei Elektrofahrzeugen und sauberen Technologien beruhte nicht auf der Liberalisierung der Wirtschaftspolitik, sondern auf staatlichen Eingriffen in den Markt im Namen nationalistischer Ziele. Unabhängig davon, ob die Vereinigten Staaten auf dem chinesischen Spielfeld mit China konkurrieren können oder nicht, ist es wichtig, eine grundlegende Wahrheit zu erkennen: Die Vereinigten Staaten arbeiten jetzt weitgehend nach Pekings Standards, mit einem neuen Wirtschaftsmodell, das durch Protektionismus, Beschränkungen für ausländische Investitionen, Subventionen und Industriepolitik gekennzeichnet ist – im Wesentlichen ein nationalistischer Staatskapitalismus. Im Krieg um die Frage, wer die Verkehrsregeln festlegen darf, ist die Schlacht vorbei, zumindest vorerst. Und China gewann.