Der neue wirtschaftliche Sicherheitsstaat

Wie die Risikominderung die Geopolitik neu gestalten wird

Von Henry Farrell und Abraham Newman FOREIGN AFFAIRS USA 19. Oktober 2023

 

Im April 2023 bat der Nationale Sicherheitsberater der USA, Jake Sullivan, seine Zuhörer um Nachsicht dafür, dass sie mit einer wichtigen Rede über Wirtschaft von seiner Spur abgekommen waren. Aber sein eigentliches Argument – dass Jahrzehnte des Fanatismus des freien Marktes die nationale Sicherheit des Landes geschwächt hätten – war alles andere als entschuldigend. “Das Ignorieren wirtschaftlicher Abhängigkeiten, die sich im Laufe der Jahrzehnte der Liberalisierung aufgebaut hatten, war wirklich gefährlich geworden – von der Energieunsicherheit in Europa bis hin zu Schwachstellen in der Lieferkette bei medizinischen Geräten, Halbleitern und kritischen Mineralien”, sagte Sullivan.

“Das waren die Arten von Abhängigkeiten, die für wirtschaftliche oder geopolitische Hebel ausgenutzt werden konnten.” Sullivan erkannte sowohl die Kosten als auch den Nutzen der Märkte an, betonte aber, dass die von früheren US-Regierungen angestrebte wirtschaftliche Liberalisierung keinen Frieden geschaffen habe. Stattdessen hatte ein simplifizierender Glaube an die Magie der Märkte die US-Industrie ausgehöhlt, einen aufstrebenden Gegner (China) in Freihandelsvereinbarungen willkommen geheißen und die globalen Lieferketten mit kritischen Sicherheitslücken übersät.

In den letzten zehn Jahren sind Wirtschaft und nationale Sicherheit kollidiert, was die Regierung auf den Kopf gestellt hat. Die Definition von Sicherheit hat sich über Fragen im Zusammenhang mit Kriegsführung und Terrorismus hinaus ausgeweitet, da zuvor vernachlässigte Wirtschafts- und Umweltprobleme wie Ernährungsunsicherheit, Energieknappheit, Inflation und Klimawandel in den “Kern” der offiziellen Nationalen Sicherheitsstrategie der USA gerückt sind.

Sullivans Aufgaben betreffen nun den globalen Markt ebenso wie Raketensysteme, und internationale Wirtschaftsvertreter wie US-Handelsministerin Gina Raimondo und die US-Handelsbeauftragte Katherine Tai verbringen immer mehr Zeit damit, über Fragen der nationalen Sicherheit nachzudenken. Sie haben kaum eine andere Wahl. Beamte können Handel und Gewerbe nicht einfach von der Sicherheit trennen, wenn die US-Märkte mit denen der Gegner verflochten sind, Unterhaltungselektronik leicht als Waffe eingesetzt wird und aufgemotzte Grafikchips die Motoren der militärischen künstlichen Intelligenz sind.

Der “neue Washingtoner Konsens” der Regierung von US-Präsident Joe Biden, wie er von Sullivan dargelegt wird, versucht, zwei sehr unterschiedlichen Fallen zu entkommen. Er bricht mit dem konventionellen Ansatz der Ära nach dem Kalten Krieg, als Politiker und Experten den Märkten Vorrang vor der Sicherheit einräumten, in der Hoffnung, dass wirtschaftlicher Liberalismus und Interdependenz den Frieden untermauern würden. Aber es vermeidet auch, die frühere Annahme aus der Zeit des Kalten Krieges wiederzubeleben, dass Sicherheit die Märkte übertrumpfte, als die Einwohner Washingtons befürchteten, dass der Handel mit der Sowjetunion gleichbedeutend mit der Unterstützung des Feindes sei.

 

Die Volkswirtschaften der Vereinigten Staaten und Chinas sind untrennbar miteinander verwoben, so sehr die Wirtschaftsnationalisten in beiden Ländern diese Tatsache auch ablehnen. Es gibt keinen plausiblen Weg, diese gegenseitige Abhängigkeit vollständig aufzulösen oder die zivile und die militärische Wirtschaft voneinander zu trennen, ohne der amerikanischen Gesellschaft irreparablen Schaden zuzufügen.

Aus diesem Grund haben sich US-Beamte die Sprache der Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, über das “De-Risking” ausgeliehen, den Prozess des Managements der Verwundbarkeiten, die durch eine interdependente Welt entstehen. Sie sehen ihre Aufgabe darin, einen möglichst großen Teil der Weltwirtschaft intakt zu halten, gemeinsame Probleme zu lösen und gleichzeitig die dringendsten Sicherheitsbedrohungen zu entschärfen.

Diese gewaltige Aufgabe fällt weder in den Bereich der traditionellen nationalen Sicherheit noch in den Bereich der freien Marktwirtschaft. Es handelt sich um eine Anstrengung zur Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Sicherheit, die darauf abzielt, wirtschaftliche Schocks zu verhindern, die die Gesellschaft destabilisieren könnten, und die darauf abzielt, den zunehmenden Einsatz von Interdependenz als Zwangsinstrument zu begrenzen. Der Schutz der wirtschaftlichen Sicherheit bedeutet, die Wachstums- und Innovationspfade im Auge zu behalten und gleichzeitig erwartete Sicherheitsbedrohungen zu bewältigen und genügend politische Bandbreite zu schaffen, um unvorhergesehene Bedrohungen zu bewältigen. Sie kann weder auf Raketensysteme noch auf Marktregulierungen reduziert werden, und sie beinhaltet chaotische Kompromisse und Entscheidungen darüber, welche wirtschaftlichen Beschränkungen Bedrohungen entschärfen, ohne das Wachstum zu untergraben, und welche Maßnahmen dazu beitragen könnten, gemeinsame globale Probleme wie den Klimawandel anzugehen, ohne die Sicherheit und den Wohlstand Amerikas wesentlich zu beeinträchtigen.

Sicherheit und Wirtschaft hatten bis in die jüngste Vergangenheit getrennte politische Bahnen, weshalb die Arbeit, die Sullivan, Raimondo und Tai leisten, so kompliziert geworden ist. Die Vereinigten Staaten sind immer noch an das Erbe des Kalten Krieges gebunden, als die politischen Entscheidungsträger dazu neigten, zu glauben, dass Sicherheit die Wirtschaft übertrumpft, und an das Vermächtnis der darauf folgenden Ära der Globalisierung, in der sie meist davon ausgingen, dass die Wirtschaft die Sicherheit übertrumpft. Aber die beiden Epochen haben sich asymmetrisch auf die Gegenwart ausgewirkt: Obwohl Washington während des Kalten Krieges seine Sicherheitsmuskeln aufgestockt hat, schrumpfte sein wirtschaftliches Gehirn aktiv während der schwindelerregenden Auswüchse der Globalisierung, als jeder glaubte, dass die Märkte es am besten wüssten und dass die Regierung sich von dem Versuch fernhalten sollte, die Wirtschaft zu lenken. Diese Dynamik macht es wahrscheinlicher, dass die Reflexe des Kalten Krieges die neue Agenda für wirtschaftliche Sicherheit kapern und das Land auf einen riskanten Weg der gegenseitigen Eskalation zwischen den Großmächten drängen könnten.

Um die neuen Probleme der wirtschaftlichen Sicherheit anzugehen und eine Abwärtsspirale zu vermeiden, die die Weltwirtschaft bedrohen könnte, müssen die US-Beamten mit einer großen Aufgabe rechnen: nicht weniger als einer Transformation der US-Regierung. Die Vergangenheit bietet die falsche Orientierung, und die derzeitige missliche Lage erfordert eine genaue Neubewertung. Mehrere Verbündete der USA, insbesondere Japan und die Europäische Union, haben im Interesse der wirtschaftlichen Sicherheit eine größere Kontrolle über die Märkte behalten. die Vereinigten Staaten können von ihnen lernen. Nur ein grundlegend reformierter wirtschaftlicher Sicherheitsstaat wird einer Welt gerecht werden, die sowohl stark interdependent als auch voller Sicherheitsrisiken ist.

DIE SICHTBARE HAND

In den letzten zwei Jahren hat sich die Biden-Regierung regelmäßig an Gesetze und Institutionen aus der Zeit des Kalten Krieges gewandt, um die wirtschaftliche Sicherheit des Landes zu stärken. Als Biden im August die Begrenzung von US-Investitionen in China verkündete, berief er sich auf Notstandsgesetze aus den 1970er Jahren. Als er wollte, dass die US-Industrie kritische Mineralien für den Übergang zu einer kohlenstofffreien Wirtschaft im Jahr 2022 produziert, berief er sich auf den Defense Production Act von 1950. Washingtons neue Maßnahmen, Peking den Zugang zu den Halbleitern zu verweigern, die es für militärische künstliche Intelligenz benötigt, wurden durch die Reform der Exportkontrollvorschriften der Trump-Regierung gestärkt und gerechtfertigt. Aber dieses System der Exportkontrolle selbst reicht mindestens bis zum Exportkontrollgesetz von 1949 zurück.

All diese Instrumente wurden in einfacheren Zeiten entwickelt, als die US-Regierung mächtiger war und die Märkte den Bedürfnissen der nationalen Sicherheit unterordnete. Während des Kalten Krieges griff die Regierung direkt in große Teile der Wirtschaft ein und unterbrach für längere Zeit fast den gesamten Handel mit der Sowjetunion. Sie sah sich in einem existenziellen Konflikt mit einem Gegner, der sich einer fremden Art der Organisation von Wirtschaft und Gesellschaft verschrieben hatte, und entwickelte daher politische Instrumente, um sicherzustellen, dass die eigene Wirtschaft militärische Macht unterstützte und die Interdependenz mit dem Feind auf ein absolutes Minimum beschränkte.

Sicherheit und Wirtschaft können nicht länger getrennt voneinander sein.

Der Defense Production Act war ursprünglich ein Element einer riesigen Militärbürokratie, die befugt war, die Sicherheitswirtschaft zu planen, indem sie Ressourcen zuwies, Löhne und Preise kontrollierte und im Prinzip sogar Privateigentum beschlagnahmte. Exportkontrollen waren ein Dreh- und Angelpunkt der Wirtschaft des Kalten Krieges. Der US-amerikanische Diplomat und außenpolitische Denker George Kennan hatte 1947 in seinem berühmten Essay unter dem Pseudonym “X” davor gewarnt, dass die Sowjetunion den Handel als wirtschaftliche Waffe betrachte. Wie der Wissenschaftler Bruce Jentleson dokumentiert hat, hörten die politischen Entscheidungsträger in den USA zu und nutzten Exportkontrollen, um die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion jahrzehntelang zu minimieren. Das Exportkontrollregime war nach heutigen Maßstäben unvorstellbar streng und wirkte sich auch auf die wirtschaftlichen Beziehungen der Vereinigten Staaten zu ihren Verbündeten aus. Die Historiker Mario Daniels und John Krige haben herausgefunden, dass Mitte der 1980er Jahre 40 Prozent der US-Exporte der Genehmigung der Regierung bedurften und 90 Prozent der Lizenzen für den Handel mit anderen “freien Ländern” erteilt wurden.

Die Planung der Rüstungsproduktion und die Exportkontrollen des Kalten Krieges waren weitreichend, aber ihr Ziel war einfach: die US-Rüstungsproduktion zu unterstützen und die sowjetische Wirtschaft abzuwürgen.

Die Vereinigten Staaten machten sich regelmäßig Sorgen, dass ihre Verbündeten wirtschaftlich von ihrem Gegner abhängig werden könnten, und taten alles, was sie konnten, um die Bildung solcher Beziehungen zu verhindern. Als europäische Länder und die Sowjetunion in den 1980er Jahren eine gemeinsame Gaspipeline bauten, schlug die Reagan-Administration mit Sanktionen zurück und drohte den Europäern sogar mit dem Rückzug der US-Sicherheitsgarantie.

HERRSCHAFT DES MARKTES

Als der Kalte Krieg endete, hatte sich Washington unter den Regierungen der Präsidenten Jimmy Carter und Ronald Reagan bereits vom wirtschaftlichen Interventionismus abgewandt. Der Zusammenbruch der Sowjetunion schien ein uneingeschränkter Sieg der Marktöffnung über die staatliche Planung zu sein. Der ursprüngliche “Washingtoner Konsens” empfahl dem Staat, sich von der direkten Einmischung in die Wirtschaft zurückzuziehen und den freien Kapitalverkehr zu begrüßen. Multilaterale Institutionen wie der Internationale Währungsfonds forderten im Gegenzug für Hilfe radikale wirtschaftliche Veränderungen. Der Wettbewerb der Großmächte schien ein Relikt der Antike zu sein, und die zunehmende gegenseitige Abhängigkeit die Quelle einer besseren Welt, die kommen sollte.

Das Ergebnis war, dass die Vereinigten Staaten nicht tatenlos zusahen, wie die Globalisierung um sich griff. Sie ermutigte sie energisch und setzte darauf, dass die Märkte nicht nur den Wohlstand steigern, sondern auch die Sicherheit untermauern würden. Eine komplexe und interdependente Weltwirtschaft würde bedeuten, dass Krieg – mit all seinen wirtschaftlichen Verwerfungen – zunehmend undenkbar würde, und kriegstreiberische Diktaturen könnten liberaler und friedliebender werden, wenn ihre Volkswirtschaften freier würden.

Das Wagnis hatte scharfe Grenzen. Schließlich haben die Vereinigten Staaten ihr Ziel der militärischen Vorherrschaft nie aufgegeben. Aber der Glaube, dass die gegenseitige Abhängigkeit die Wahrscheinlichkeit eines Konflikts senkt, ermöglichte es den US-Beamten, zunächst optimistisch zu sein, was die enorme Zunahme des Welthandels, der Finanzströme und der Komplexität der Lieferketten anbelangt. Ihrer Ansicht nach würde die Ausweitung und Vertiefung der Handelsbeziehungen die Welt sicherer und nicht gefährlicher machen. Die politischen Entscheidungsträger im Westen gingen weitgehend davon aus, dass wirtschaftliche Aktivitäten am besten von privaten Unternehmen abgewickelt werden sollten. Washington liberalisierte kritische Infrastrukturen, und die Regierung sah mit Gleichgültigkeit zu, wie US-Telekommunikationshersteller wie Lucent von ausländischen Firmen aufgekauft wurden oder untergingen. Das US-Handelsministerium vergab die wichtigsten Aspekte der Internetregulierung an die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, eine gemeinnützige Organisation, die nach kalifornischem Recht gegründet wurde. Regierungen auf der ganzen Welt lagerten zunehmend zentrale nationale Sicherheitsaufgaben aus, etwa im Bereich der Raumfahrt und der Satellitentechnologie, an private Unternehmen, in dem Glauben, dass Unternehmen diese Arbeit billiger und besser erledigen könnten als der Staat.

Sie hatten nicht ganz unrecht. Märkte können in der Tat einige Dinge besser als Staaten. Aber wie Adam Smith, der Begründer der modernen Ökonomie, in The Wealth of Nations feststellte, war es “die erste Pflicht des Souveräns”, “die Gesellschaft vor der Gewalt und Invasion anderer unabhängiger Gesellschaften” zu schützen; Solche Verantwortlichkeiten könnten nicht einfach an den Markt abgegeben werden. Unternehmen wollen ihre Gewinne maximieren und nicht nur lose definierte öffentliche Güter für die Bürger eines bestimmten Landes bereitstellen.

In den letzten Jahren waren die Folgen dieser Entscheidungen für alle sichtbar. Die COVID-19-Pandemie hat gezeigt, wie viele Unternehmen es nicht geschafft haben, widerstandsfähig zu werden, und hat Schockwellen durch die globalen Lieferketten geschickt. Russland nutzte die jahrzehntelange Schläfrigkeit in Europa, um nach dem Einmarsch in die Ukraine die Abhängigkeit seiner Nachbarn von russischem Gas auszunutzen. Aber Russland entdeckte auch, dass auch es verwundbar war: Innerhalb weniger Tage schnitten die Vereinigten Staaten und die europäischen Länder den Zugang zu den im Ausland gehaltenen Reserven der russischen Zentralbank ab.

Märkte können eine große Flexibilität bieten und sich im Laufe der Zeit an Schocks anpassen, aber sie bieten keine allgemeine Alternative zur Geopolitik mehr, wie es nach dem Kalten Krieg der Fall zu sein schien. In der Tat sind die Strategie der Großmächte und die Märkte gründlich miteinander verflochten. Die Vereinigten Staaten und China sind in einer Rückkopplungsschleife aus Aktion, Gegenmaßnahmen und feindseligem Misstrauen gefangen, aber ihre Märkte sind stark verstrickt. Und der Wettbewerb der Großmächte und die gegenseitige Abhängigkeit führen zu neuen Problemen. Unternehmen wie der chinesische Telekommunikationsriese Huawei könnten eine globale Telekommunikationsinfrastruktur chinesischer Prägung schaffen. Die Vereinigten Staaten und Europa könnten mit Chinas Zentralbankreserven das tun, was sie mit denen Russlands getan haben. Wenn China Taiwan mit einem Embargo belegen oder es angreifen würde, um den Betrieb der Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, des weltweit größten Halbleiterherstellers, zu stören, hätte dies Auswirkungen auf die gesamte Weltwirtschaft. Informationsnetzwerke, Finanzströme und Lieferketten befeuerten das explosive Wirtschaftswachstum, schufen aber auch neue geopolitische Verwundbarkeiten. Die Vereinigten Staaten müssen nun ihre wirtschaftliche Sicherheit in einer hochgradig interdependenten und hart umkämpften Welt verwalten, in der Länder unweigerlich versucht sind, die Schwächen anderer auszunutzen.

GARNELE ÜBER HIRN

Selbst als die Weltwirtschaft immer komplexer und gefährlicher wurde, erodierte die Fähigkeit der Vereinigten Staaten, sie zu verstehen und zu managen. Die Version des US-Staates aus dem Kalten Krieg versuchte, den wirtschaftlichen Austausch mit Gegnern einzuschränken, und dann versuchte die auf Globalisierung ausgerichtete Version, ihn zu fördern. Jetzt müssen sich die politischen Entscheidungsträger mit der gegenseitigen Abhängigkeit auseinandersetzen, einer weitaus komplexeren Aufgabe als die, mit der US-Beamte in der Vergangenheit konfrontiert waren.

Im Gefolge des Kalten Krieges war die Fertigungslogistik eine Domäne der Privatwirtschaft, nicht der Regierung. Heute hat das offizielle Washington immer noch wenig Verständnis für globale Lieferketten, obwohl sie für die wirtschaftliche Sicherheit von entscheidender Bedeutung sind. Die US-Regierung hat Überprüfungen der Lieferketten in vier Bereichen durchgeführt, die sie als kritisch erachtet, und hat angeordnet, dass Regierungsstellen die Risiken für relevante Lieferketten überprüfen. Sie muss sich jedoch auf unvollständige kommerzielle Datenbanken und unvollkommene und nicht standardisierte Informationen stützen, die von privaten Unternehmen nur mit großem Widerwillen offengelegt werden. Oft haben Unternehmen selbst nur ein begrenztes Verständnis für ihre eigenen Schwachstellen in der Lieferkette. Selbst wenn sie wissen, was ihre Lieferanten tun, haben sie nicht immer einen klaren Überblick über die Rollen der Lieferanten ihrer Lieferanten.

Die Fähigkeit der Vereinigten Staaten, die globale Die Wirtschaft ist erodiert.

Darüber hinaus müssen die Vereinigten Staaten, die versuchen, Chinas Ambitionen einzuschränken, komplexe und unsichere technologische Risiken eingehen. Die Vereinigten Staaten haben bei der Technologiekontrolle einen Ansatz nach dem Motto “kleiner Hof, hoher Zaun” gewählt, wobei strenge Maßnahmen ergriffen wurden, um eine begrenzte Anzahl von Produkten und Techniken einzuschränken. Um dies gut zu machen, ist jedoch ein Maß an chirurgischer Präzision erforderlich, das selbst mit einem detaillierten Verständnis der Weltwirtschaft und der wahrscheinlichen zukünftigen Innovationspfade nur schwer zu erreichen wäre. Es erfordert ein tiefes Verständnis der beteiligten Sektoren. Aber die US-Regierung verfügt nicht über die Institutionen und Strukturen, um zu einem solchen Verständnis zu gelangen, was das Sammeln umfangreicher Marktinformationen erfordern würde, um sie über isolierte Bürokratien hinweg nutzbar zu machen und sie auf Fragen der nationalen Sicherheit anzuwenden.

Export control legislation passed by the U.S. Congress in 2018 mandated future presidential administrations to focus restrictions on “emerging and foundational technologies” without specifying any particular ones. The Commerce Department’s Bureau of Industry and Security is seeing substantial budget increases, but it still needs far greater scientific and decision-making resources to implement export controls effectively. Without these resources, it is hard to make more than educated guesses about the future direction of innovation and where chokepoints in the global economy might emerge. Perhaps it makes sense for Washington to hold back China’s ambitions for military artificial intelligence through export controls on specialized semiconductors. But it is also possible that doing so may spark successful indigenous investment in China, allowing Beijing not just to evade Washington but to outrun it.

Die Vereinigten Staaten können nicht davon ausgehen, dass sie immer noch weltweit Technologieführer sind. In einigen Bereichen, wie etwa der Entwicklung von Batterien und Photovoltaik, die für die grüne Wirtschaft unerlässlich sind, hat China die Nase klar vorn. Diese Tatsache führt zu schwierigen Entscheidungen. Die Vereinigten Staaten könnten versucht sein, sich ein Beispiel an China zu nehmen und chinesische Batterietechnologieunternehmen zu ausländischen Investitionen zu ermutigen, damit sie von ihrem Rivalen lernen und ihm nacheifern können. Ein solcher Schritt könnte jedoch nur neue Schwachstellen und Abhängigkeiten schaffen. China könnte den Vereinigten Staaten den Zugang zu diesen Technologien verwehren, was große Kopfschmerzen bereiten könnte.

Solche Dilemmata erfordern sowohl den Einsatz politischer Stärke als auch vor allem die Intelligenz, um unerwartete Folgen zu planen. Ohne eine solche Vorbereitung besteht nicht nur die Gefahr, dass die Vereinigten Staaten Fehler machen, sondern auch, dass ihr Übergewicht an Durchsetzungskraft ihre Fähigkeit, intelligente Entscheidungen zu treffen, überfordert. Wenn politische Entscheidungsträger ein Problem lösen müssen, bauen sie in der Regel auf den ihnen zur Verfügung stehenden Instrumenten auf und schaffen so eine Rückkopplungsschleife, die die Überlegung, ob es nicht besser wäre, neu anzufangen, kurzschließt. Das Ergebnis könnte dann sein, dass der US-Sicherheitsstaat, während er sich auf die Wirtschaft konzentriert, die Zwangsinstrumente überbetont, die darauf abzielen, Interaktionen einzuschränken, anstatt diejenigen, die darauf abzielen, einen gesunden wirtschaftlichen Austausch aufrechtzuerhalten. Und wenn China und andere Gegner ähnlich reagieren, was wahrscheinlich ist, könnte eine Mischung aus Fehleinschätzungen und Überreaktionen die Weltwirtschaft gefährlich gefährden.

HAMMER, TRIFF NAGEL

Um das Risiko zu verstehen, muss man sich die jüngere Geschichte der US-Sanktionen vor Augen führen, die sich als beliebtes Instrument während Washingtons sogenanntem Krieg gegen den Terror herausstellten. Nach den Anschlägen vom 9. September 11 versuchten die Vereinigten Staaten, die vielen Fehler und Verwundbarkeiten in der Weltwirtschaft auszunutzen, um ihre eigene Sicherheit zu fördern. Die US-Regierung zwang den Finanznachrichtendienst SWIFT, ihm Daten über seine Feinde zur Verfügung zu stellen, und setzte nach und nach die Macht des Dollars ein, um den Iran aus dem globalen Finanzsystem herauszuschneiden. Wie unter der Biden-Regierung hingen diese Maßnahmen von alten Notstandsbefugnissen und Institutionen aus der Zeit des Zweiten Weltkriegs und des Kalten Krieges ab, wie z. B. dem Office of Foreign Assets Control des Finanzministeriums, das zum Herzstück der US-Sanktionspolitik wurde.

Diese Innovationen führten zu einigen bemerkenswerten frühen Erfolgen, wie z.B. den Iran an den Verhandlungstisch über seine Atomwaffen zu bringen, aber um den Preis einer zutiefst besorgniserregenden langfristigen Dynamik. Die Errungenschaften der USA waren nicht das Ergebnis umfassender Planung, sondern ständiger Improvisation, da unterfinanzierte politische Entscheidungsträger bestehende Instrumente und Institutionen in Eile anpassten, um auf dringende Sicherheitsbedürfnisse zu reagieren. Vor allem Sanktionen wurden zu einer Lösung der Wahl und ebneten den Weg für das, was man als “Sanktionsindustriekomplex” bezeichnen könnte, der sich für immer mehr Sanktionen einsetzt, mit wenig strategischem Denken.

Einige Beamte, wie Jack Lew, der während der Obama-Regierung als Finanzminister diente, befürchteten, dass der übermäßige Einsatz von Sanktionen zu einer allmählichen Untergrabung der US-Finanzmacht führen könnte, indem die Länder ermutigt würden, das vom US-Dollar dominierte Finanzsystem zu umgehen. Aber die Sanktionen haben sich immer weiter ausgeweitet und sind zunehmend zu Washingtons Sicherheitsinstrument erster Wahl geworden.

Republikanische Kongressabgeordnete unterstützen bereits ein Gesetz, das dem Handelsministerium die Befugnis zu Exportkontrollen entziehen und stattdessen dem Verteidigungsministerium übertragen soll. Es besteht die Gefahr, dass diese Verschiebung die Entscheidungen über die wirtschaftliche Sicherheit systematisch verzerrt, so dass sie traditionelle Sicherheitsbedenken, die sich auf die Strangulierung von Gegnern konzentrieren, überbetonen und die neueren Aspekte der Sicherheit unterschätzen, wie z. B. den Aufbau der gemeinsamen Fähigkeit der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten, innovative Politik zu koordinieren. Wenn die Muskelkraft das Gehirn bei Sanktionen und Exportkontrollen überwältigt, könnte Washington den Beitrag aus den Augen verlieren, den Innovation, Wachstum und größere wirtschaftliche Möglichkeiten zur Sicherung der Vereinigten Staaten leisten.

VON ANDEREN LERNEN

Um dieses Szenario zu vermeiden, muss die US-Regierung die Institutionen und Kapazitäten schaffen, die für eine intelligente wirtschaftliche Sicherheitspolitik erforderlich sind. Glücklicherweise muss sie dies nicht bei Null tun und kann sowohl von den Lösungen als auch von den Schwierigkeiten ihrer engsten Verbündeten lernen, von Ländern, die mit ähnlichen Fragen konfrontiert sind und sich manchmal schneller an die neuen Bedürfnisse einer sich verändernden Welt angepasst haben.

So ist es nicht verwunderlich, dass Japan seinen Staatsapparat in den letzten Jahren schnell umstrukturiert hat. Trotz des gewaltigen Drucks der USA zur Liberalisierung in den 1980er und 1990er Jahren hat sich die japanische Regierung nie ganz von der Aufrechterhaltung einer starken Rolle in der Wirtschaftsplanung zurückgezogen. Dies half Japan, sich 2010 an den chinesischen Zwang anzupassen, als ein Seestreit zu einer möglichen Krise eskalierte, als China Japans Zugang zu seltenen Erden bedrohte. Der High-Tech-Sektor des Landes war für über 90 Prozent seiner Versorgung auf chinesische Quellen angewiesen, so dass die Regierung auf die heimische Gewinnung des Meeresbodens sowie auf Handelsabkommen mit alternativen Lieferanten umschwenkte. In nur einem Jahrzehnt konnte Japan seine Abhängigkeit von Seltenen Erden von China auf unter 60 Prozent reduzieren und ist damit ein Beispiel dafür, wie Diversifizierung die wirtschaftliche Sicherheit stärken kann.

In dem Maße, in dem die Fragen der wirtschaftlichen Sicherheit immer schärfer geworden sind, hat Japan auch seine Bürokratie umgestaltet. Im Jahr 2021 ernannte sie ihren ersten Minister für wirtschaftliche Sicherheit in das Kabinett und legte 2022 eine neue nationale Sicherheitsstrategie vor, die die “Förderung der wirtschaftlichen Sicherheit” zu einem Kernziel machte. Gleichzeitig verabschiedete die Regierung ein neues Gesetz, den Economic Security Promotion Act, der der Regierung die rechtliche Befugnis gibt, eine gesamtstaatliche Anstrengung zu koordinieren, die durch ein Budget von rund 7 Milliarden US-Dollar unterstützt wird, um die Abhängigkeiten von Lieferketten zu minimieren und Innovationen in kritischen Sektoren zu fördern. Entscheidend ist, dass die Regierung nicht nur daran interessiert ist, die Sicherheit Japans zu gewährleisten, sondern auch an der Generierung von Wirtschaftswachstum. Da Japan über eigene Institutionen für wirtschaftliche Sicherheit verfügt, fällt es Japan leichter als den Vereinigten Staaten, die ebenfalls umfangreiche Subventionsprogramme verabschiedet haben, seine Maßnahmen so zu koordinieren, dass sie sowohl den nationalen wirtschaftlichen Zielen als auch den Erfordernissen der internationalen Sicherheit entsprechen.

Die japanische Regierung hat auch versucht, ihre Wirtschaft durch globale Zusammenarbeit zu schützen. Auf dem G-7-Gipfel in Hiroshima im Jahr 2023 einigte sich die Gruppe darauf, “zusammenzuarbeiten, um sicherzustellen, dass Versuche, wirtschaftliche Abhängigkeiten als Waffe einzusetzen, indem sie die G-7-Mitglieder und unsere Partner, einschließlich kleiner Volkswirtschaften, zur Einhaltung und Anpassung zwingen, scheitern und mit Konsequenzen rechnen müssen”. Japan spielte also eine Schlüsselrolle dabei, einige der größten Volkswirtschaften der Welt dazu zu bringen, kollektiv zu denken. Dies wiederum wird dazu beitragen, die neuen Initiativen der USA, Japans und Südkoreas zu verankern, die darauf abzielen, die Technologiepolitik zu koordinieren, um China zurückzudrängen.

Um auf die kommenden Herausforderungen zu reagieren, muss es jedoch nicht nur darum gehen, die Bürokratie neu zu organisieren. Die Vereinigten Staaten müssen eine umfassende Strategie für wirtschaftliche Sicherheit entwickeln. Sullivan wies in seiner Rede zu Recht darauf hin, dass die wirtschaftliche Interdependenz neue Sicherheitslücken geschaffen hat. Er drängte darauf, mehr Resilienz aufzubauen, um diese Schwächen anzugehen. US-Beamte haben jedoch wenig darüber gesagt, wie sie dies tun wollen.

 

Hier können die politischen Entscheidungsträger in den USA von den Erfahrungen der Europäischen Union lernen, deren Stärken und Schwächen denen der Vereinigten Staaten nahezu entgegengesetzt sind. Die EU fiel härter auf die Doktrin des freien Marktes herein, als es selbst die Vereinigten Staaten taten. Es hatte kaum eine andere Wahl: Seine Gründungsverträge waren auf dem freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Geld und Personen aufgebaut; Zum Thema Sicherheit hatten sie wenig zu sagen. Eifersüchtige Mitgliedstaaten verhinderten, dass der Vorläufer der EU, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, während des Kalten Krieges einen wirklichen nationalen Sicherheitsmuskel aufbaute. Europa investierte stattdessen in die Bereiche, in denen es Autorität hatte, und schuf eine mächtige Wirtschaftsbürokratie, die für seinen Binnenmarkt und seine Handelsbeziehungen verantwortlich war.

Diese Kombination von Stärken und Schwächen hat Europa dazu veranlasst, einen eigenen Ansatz für wirtschaftliche Sicherheit zu entwickeln. Anstatt sich auf Verteidigungsbehörden aus dem Kalten Krieg zu stützen, die sie nicht hat, hat die EU wiederholt marktbildende Vorschriften für neue Ziele umfunktioniert. Als Reaktion auf den Sanktionsmissbrauch von US-Präsident Donald Trump, den COVID-19-Schock und das Einfrieren der Handelsbeziehungen mit Litauen durch China im Jahr 2022, um das baltische Land dafür zu bestrafen, dass es die Eröffnung einer De-facto-Botschaft Taiwans zugelassen hat, drehen europäische Beamte die Maschinerie des Binnenmarkts, um die EU zu schützen. Um ihre Schwachstellen zu kartieren, entwickelt die EU ein Bewertungsinstrument, mit dem festgestellt werden kann, ob bestimmte Handelsbeziehungen hohe, mittlere oder niedrige Risiken bergen. Dies wird die EU in die Lage versetzen, ihre Politik der Risikominderung fortzusetzen, indem sie den Handel und Austausch in Gebieten mit geringem Risiko fördert und überlegt, wie sie sich am besten schützen kann, wenn es um Gebiete mit höherem Risiko geht.

Wenn potenzielle Bedrohungen auf diese Weise einfach kartiert werden, ist es weniger wahrscheinlich, dass die politischen Entscheidungsträger in eine Spirale der Entkopplung geraten und die Weltwirtschaft stören, indem sie rücksichtslos die Verbindungen zu Gegnern und Rivalen kappen. Entscheidend ist, dass bei diesem Ansatz nicht nur die Risiken bewertet werden, die sich aus Abhängigkeiten ergeben, sondern auch die Risiken, die durch politische Reaktionen entstehen. Das bedeutet nicht, dass die EU zwangsläufig eine intelligentere Politik hervorbringen wird. Da die EU über wenig Erfahrung im Bereich der traditionellen Sicherheit verfügt, unterschätzt sie möglicherweise einige Risiken, die die militärisch-wirtschaftliche Kluft überbrücken, wie z. B. die zivil-militärische Fusion Chinas, bei der die chinesische Regierung versucht, die Forschungskapazitäten und Ressourcen ihres zivilen wissenschaftlichen und kommerziellen Sektors mit ihren militärischen und rüstungsindustriellen Sektoren zu vereinen.

Die EU hat auch auf die zunehmenden Bedrohungen der wirtschaftlichen Sicherheit mit neuen Gesetzen reagiert, die es ihr ermöglichen, ihre gemeinsame Handelspolitik zu nutzen, um Staaten zu bestrafen, die versuchen, sie zu zwingen. Sie erwägt auch, ihre sogenannten Blocking-Regeln zu verschärfen, die es europäischen Unternehmen verbieten würden, sich an ausländische Sanktionen zu halten, um feindselige Handlungen anderer besser abzuschrecken. Auch hier ist die EU im Guten wie im Schlechten zurückhaltender, direkten Zwang anzuwenden als die Vereinigten Staaten. EU-Beamte sagten uns, dass sie hoffen, dass sie diese Instrumente nicht einsetzen müssen und dass die bloße Tatsache, dass sie existieren, eine ausreichende Abschreckung sein könnte. Das ist wahrscheinlich zu optimistisch, denn Abschreckung ist nur dann glaubwürdig, wenn andere glauben, dass sie eingesetzt werden. Die EU wird mit ziemlicher Sicherheit mehr Zwang entwickeln und anwenden müssen, vielleicht die Regierungsverträge der EU ändern, um zu verhindern, dass Schurkenmitglieder wie Ungarn ein Veto gegen kollektive Sanktionen einlegen.

All dies passt zu der Präferenz der EU für das De-Risking (das Management der Risiken einer fortgesetzten Interdependenz) gegenüber der Entkopplung (Loslösung der Volkswirtschaften voneinander, wie im Kalten Krieg). Auch die neue Strategie der EU für wirtschaftliche Sicherheit, die im Juni veröffentlicht wurde, geht nicht von den traditionellen nationalen Sicherheitsbedenken aus, die die Vereinigten Staaten motiviert haben. Stattdessen betont die EU-Strategie, dass sich die Gesellschaften auf wirtschaftliche Schocks vorbereiten müssen, zusätzlich zu externen Versuchen, Einfluss auf die europäischen Volkswirtschaften auszuüben und die Autonomie der EU zu beschneiden. Europa mag immer noch Instrumente wie Sanktionen und Exportkontrollen einsetzen, um sich zu schützen, aber die sich abzeichnende Strategie könnte die EU genauso gut in Richtung Diversifizierung durch neue Handelsabkommen oder Subventionen für kritische Sektoren führen. Wie Japan ist auch die EU bestrebt, die Erfordernisse von Wachstum und Innovation mit den Erfordernissen der Sicherheit in Einklang zu bringen.

NEUERFINDUNG STATT REFORM

Einen detaillierten Plan für den wirtschaftlichen Sicherheitsstaat der USA zu entwerfen, wird eine langwierige und schwierige Debatte erfordern. Dennoch sollten Sullivan, Raimondo und Tai – und ihre Nachfolger – vor allem drei Prioritäten angehen.

Am offensichtlichsten ist, dass die Vereinigten Staaten ihre eigene umfassende Strategie für wirtschaftliche Sicherheit festlegen müssen. Um die Risikominderung von einem Schlagwort zu einem kohärenten Ansatz zu machen, ist viel Arbeit erforderlich – Arbeit, die von einem formellen Strategiedokument geleitet werden sollte, das ein wichtiges Signal an die Regierungsbehörden sendet, die ihren Auftrag erfüllen werden, sowie an die breitere Öffentlichkeit. Verschiedene Teile der US-Regierung haben damit begonnen, bestimmte politische Instrumente wie Sanktionen zu untersuchen, auch wenn diese Untersuchungen nicht annähernd so weit gegangen sind, wie einige es gerne hätten. Die Integration dieser einzelnen Elemente in eine kohärente Politik erfordert einen gesamtstaatlichen Ansatz sowie Beiträge der betroffenen Parteien, einschließlich der Industrie und der Zivilgesellschaft.

Änderungen vorzunehmen, um diese Strategie umzusetzen, birgt die Gefahr, einen bürokratischen Morast zu schaffen, wie es bei der Gründung des Heimatschutzministeriums nach den Anschlägen vom 9. September 11 der Fall war. Washington wird in der kollektiven Aufklärung und Entscheidungsfindung besser werden und die Autorität entsprechend verschieben müssen: Zu diesem Zweck sollte die Regierung in Erwägung ziehen, einen Geheimdienstapparat für wirtschaftliche Sicherheit zu schaffen, der anderen Geheimdiensten der US-Regierung ebenbürtig ist, aber eine ganz andere Aufgabe hat. Zumindest müssen die Vereinigten Staaten das stark unterbesetzte Office of Science and Technology Policy, das die Exekutive mit wissenschaftlicher Beratung versorgt, angemessen ausstatten und das schmerzlich vermisste Office of Technology Assessment wiederbeleben, das das Gleiche für den Kongress getan hat.

Bürokratieexperten wie Jennifer Pahlka haben dokumentiert, wie Regeln und Kultur die Flexibilität der Bundesregierung untergraben, und hochrangige Beamte beklagen, wie unglaublich komplex und zeitaufwändig es ist, selbst Rat von außerhalb der Regierung einzuholen. Das sind allgemeine Probleme, aber sobald die Regierung festlegt, was funktioniert und was nicht, und anfängt, regelmäßig in die Wirtschaft einzugreifen, haben sie dringende Konsequenzen. Neue Regierungsbefugnisse würden auch neue Risiken für die bürgerlichen Freiheiten mit sich bringen. Die Bundesregierung könnte Schwierigkeiten haben, Missbräuche einzudämmen, wenn sie ihre Kapazitäten für wirtschaftliche Aufklärung ausbaut. Ein abtrünniger Präsident wie Trump könnte detaillierte Karten der Wirtschaft einsetzen, um Freunden zu helfen und Feinden zu schaden.

Um die wirtschaftliche Sicherheit richtig zu gestalten, muss sich die US-Regierung neu erfinden.

Auch die Regierung muss auf neue Ideen und neue Quellen zurückgreifen, ebenso wie die Universitäten und Denkfabriken, die Washington mit Talenten versorgen. Das bedeutet, weniger Ökonomen und Politikwissenschaftler einzustellen und mehr Leute, die sich mit Logistik, Kybernetik und Materialwissenschaften auskennen. Zumindest müssen die Vereinigten Staaten mehr Menschen mit einem tiefen Verständnis der Lieferketten und des globalen Finanzwesens für die Regierung gewinnen. Neben der Stärkung der Teile der Regierung, die bereits über solche Erfahrungen und Talente verfügen, wie z. B. das Finanzministerium, könnten diese Bemühungen neue Institutionen nach dem Vorbild des U.S. Digital Service einbeziehen, der Menschen aus der Informationstechnologiebranche in die Regierung gelockt hat, um Fachwissen in den verschiedenen Bereichen der wirtschaftlichen Sicherheit bereitzustellen.

Schließlich sollte die US-Regierung die Schaffung eines wirtschaftlichen Sicherheitsrats in Betracht ziehen, der zwischen dem Nationalen Sicherheitsrat und dem Nationalen Wirtschaftsrat vermitteln und gleichzeitig auf Quellen von Fachwissen innerhalb der Regierung zurückgreifen und diese aufbauen soll, einschließlich der Nationalen Laboratorien und der Internationalen Handelskommission. Dies wiederum könnte einen formelleren Koordinierungsapparat zwischen den politischen Entscheidungsträgern in den verschiedenen Teilen der Bundesregierung unterstützen, die die wirtschaftliche Sicherheit berühren. Anstatt ein weiteres bürokratisches Monstrum zu schaffen, sollte es so klein und agil sein, wie es der Nationale Sicherheitsrat ursprünglich sein sollte, und eine Telefonzentrale bereitstellen, um die Teile der Regierung zu verbinden, die ein Mandat für wirtschaftliche Sicherheit haben. Alternativ könnten einige Mitglieder des Nationalen Sicherheitsrats und des Nationalen Wirtschaftsrats zwei Hüte tragen und informell wirtschaftliche und nationale Sicherheitsdiskussionen integrieren.

Solche Vorschläge sind nur ein Ausgangspunkt für eine Debatte, aber diese Debatte muss jetzt beginnen. Die Biden-Regierung will zu Recht eine Welt vermeiden, in der die USA und China in einen gefährlichen Prozess der Entkopplung hineingezogen werden. Es besteht die Gefahr, dass die bestehenden US-Institutionen das Land unerbittlich in die Richtung ziehen, die es vermeiden will. Um die wirtschaftliche Sicherheit in einer hochgradig interdependenten Welt zu gewährleisten, die von einem ernsthaften Wettbewerb der Großmächte geprägt ist, muss sich die US-Regierung neu erfinden.