THEO VAN GOGH HINTERGRUND: WAS INTERESSIERT UNS DIE UKRAINE! UM CHINA GEHT ES !
Amerikas China-Strategie hat ein Glaubwürdigkeitsproblem – Ein verworrener Ansatz bei Wirtschaftssanktionen wird Peking nicht abschrecken – Von Emily Kilcrease7. Mai 2024 FOREIGN AFFAIRS USA –
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EMILY KILCREASE ist Senior Fellow und Direktorin des Energy, Economics, and Security Program am Center for a New American Security.
Bei künftigen Krisen oder Konflikten in den amerikanisch-chinesischen Beziehungen wird die wirtschaftliche Dimension entscheidend sein. Doch Peking hat derzeit gute Gründe, an der Glaubwürdigkeit der Sanktionsdrohungen Washingtons zu zweifeln. Das liegt daran, dass die Reaktion der Vereinigten Staaten angesichts der jüngsten chinesischen Provokationen, einschließlich Pekings Bemühungen, die Demokratie in Hongkong zu untergraben, der Entsendung eines Spionageballons über die Vereinigten Staaten und der chinesischen Aggression im Südchinesischen Meer gedämpft war.
Sanktionen sind ein wesentlicher Bestandteil des außenpolitischen Instrumentariums der USA und umfassen eine breite Palette wirtschaftlicher Beschränkungen, darunter Finanzsanktionen, Exportkontrollen und Handelsbeschränkungen. Sie zielen darauf ab, Unternehmen oder Einzelpersonen zu einer Handlung zu zwingen. Den Vereinigten Staaten stehen viele mächtige Sanktionen zur Verfügung – darunter auch solche, die große chinesische Unternehmen aus dem globalen Finanzsystem verdrängen und die zentrale Rolle des US-Dollars darin als Waffe einsetzen könnten. Aber Washington hat es stattdessen vorgezogen, auf Provokationen zu reagieren, indem es Kontrollen für eine Handvoll chinesischer Firmen oder persönliche Sanktionen gegen chinesische Beamte verhängte. Anstatt strengere Sanktionen zu verhängen, haben sich die Vereinigten Staaten für einen begrenzteren Ansatz entschieden, indem sie Sanktionen im Zusammenhang mit Technologie verhängen und Zölle und Handelsbeschränkungen erheben, um Chinas Wirtschaftspraktiken entgegenzuwirken.
Diese maßvolle Reaktion ist vertretbar, da extremere Maßnahmen als Wirtschaftskrieg angesehen werden könnten und die Spannungen mit China verschärfen würden. Doch Washingtons Zurückhaltung könnte auch gefährlich sein, da sie China zu der Annahme ermutigt, dass es selbst im Falle eines Konflikts um Taiwan, das Südchinesische Meer oder andere potenzielle Krisenherde nicht mit harten Sanktionen rechnen müsste. Diese Frage wird immer dringlicher, da die Vereinigten Staaten zunehmend besorgt über Chinas Unterstützung der russischen Verteidigungsindustrie sind. Diese Unterstützung stand ganz oben auf der Agenda von US-Außenminister Antony Blinken während seines jüngsten Besuchs in Peking, dem schnell eine neue Reihe von Sanktionen gegen Russlands Rüstungslieferanten folgte, darunter eine Handvoll Unternehmen in China. Washington muss sich entscheiden, ob es den Einsatz seiner schärfsten Sanktionen gegen Peking jetzt als Teil der umfassenderen Bemühungen zur Unterstützung der Ukraine verstärken oder seinen Einfluss zur Abschreckung oder Reaktion auf eine direkte Konfrontation zwischen den Vereinigten Staaten und China zu einem späteren Zeitpunkt beibehalten will.
Die Vereinigten Staaten und ihre Partner müssen dringend eine klarere Sanktionsstrategie entwickeln, die den bescheidenen wirtschaftlichen Einfluss, den sie gegenüber Peking haben, maximiert. Diese Strategie sollte sich darauf konzentrieren, China im globalen Finanzsystem zu halten, um einen wichtigen Vorteil der USA zu erhalten. Gleichzeitig müssen die Vereinigten Staaten jedoch daran arbeiten, die Glaubwürdigkeit ihrer Drohung zu stärken, schnelle und strenge Sanktionen gegen China zu verhängen, wenn Peking bestimmte rote Linien überschreitet. Sie kann dies tun, indem sie ihre Wirtschaftspolitik – d. h. den Einsatz wirtschaftlicher Hebel zur Verfolgung geopolitischer Ziele – durch einen strategischen Prozess transformiert, der in die militärische Planung integriert ist und in Zusammenarbeit mit wichtigen internationalen Partnern durchgeführt wird. Die Kriegsplanung muss in die Wirtschaftsagenturen eingebettet werden, kritische Lieferketten müssen von China abgekoppelt werden, und diese Strategie muss auch die Bereitschaft Washingtons klar zum Ausdruck bringen, ernsthafte Sanktionen zu verhängen, wenn dies gerechtfertigt ist. Die Vereinigten Staaten müssen auch daran arbeiten, ihre wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit sowie die ihrer Partnerländer auf der ganzen Welt zu stärken, um den wirtschaftlichen Schocks standzuhalten, die sich aus einem militärischen Konflikt mit Peking ergeben würden.
ZUSAMMENGEPEITSCHT
Eine Studie des Center for a New American Security zeichnet ein beunruhigendes Bild davon, wie bescheiden der wirtschaftliche Einfluss der USA ist, wenn man ihn über das gesamte Spektrum strategischer wirtschaftlicher Aktivitäten hinweg abbildet, die Chinas Fähigkeit zur Aufrechterhaltung einer Militärkampagne unterstützen würden. Zu diesen Ressourcen gehören der Zugang zu Militär- und Dual-Use-Technologie sowie zu strategischen, weltweit gehandelten Rohstoffen wie Energie und die allgemeine Gesundheit der chinesischen Wirtschaft. Die meisten US-Sanktionen würden nicht verhängt, es sei denn, es gäbe einen aktiven Konflikt. Aber zu diesem Zeitpunkt konnten die Sanktionen die chinesischen Fähigkeiten weder abschrecken noch beeinträchtigen. Um abzuschrecken, müssen sie im Voraus klar signalisiert werden, zu einem Zeitpunkt, an dem die chinesische Entscheidungsfindung noch beeinflusst werden kann. Die Realität sieht jedoch so aus, dass sich die politische Entschlossenheit zur Verhängung von Sanktionen erst dann abzeichnet, wenn eine Krise in vollem Gange ist, was ihre Abschreckungskraft einschränkt.
Die Vereinigten Staaten haben China bereits ein hohes Maß an Beschränkungen in Bezug auf militärische Güter auferlegt. Washington versucht seit Jahrzehnten, die Stärke der Volksbefreiungsarmee (VBA) zu begrenzen, und aufeinanderfolgende US-Regierungen haben Exportkontrollen eingesetzt, um zu versuchen, die militärischen Fähigkeiten Chinas zu schwächen, unter anderem durch ein seit langem bestehendes Waffenembargo und Kontrollen von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, einschließlich Satelliten, Luft- und Raumfahrttechnologien und Mikroelektronik. Und doch schreitet die Modernisierung des chinesischen Militärs voran. Laut dem Jahresbericht des Verteidigungsministeriums über Chinas Militär im Jahr 2023 ist Peking zunehmend in der Lage, seine Macht global zu projizieren und US-Interventionen in einem Konflikt an Chinas Peripherie entgegenzuwirken.
Es ist unwahrscheinlich, dass sich eine politische Entschlossenheit zur Verhängung von Sanktionen abzeichnet, solange eine Krise bereits in vollem Gange ist, was ihre Abschreckungskraft einschränkt.
Nachdem die Vereinigten Staaten bereits den Export von Gütern mit direkter militärischer Anwendung abgelehnt haben, stehen sie nun vor der schwierigen Aufgabe, das Wachstum von Chinas kommerziellen Technologie-Ökosystemen in Bereichen zu verlangsamen, die einen militärischen Nutzen haben könnten, unabhängig davon, ob die Technologien speziell für militärische Zwecke entwickelt wurden. Die Exportkontrollen der Biden-Regierung für fortschrittliche Chips, KI und Supercomputing wurden verhängt, um Chinas einheimische Entwicklung dieser Technologien einzufrieren, in der Annahme, dass alle Fortschritte letztendlich der Volksbefreiungsarmee zugute kommen würden. Washingtons expansive Exportkontrollpolitik, die China mit einem anderen Namen als Eindämmung angeprangert hat, erschwert die Bemühungen der USA, sich mit internationalen Partnern abzustimmen, von denen viele einen “Risikoabbau” aus China befürworten, aber vor dem provokativeren Ansatz zögern, Chinas technologische Entwicklung einzufrieren. Darüber hinaus können diese Bemühungen Chinas militärische Kapazitäten nicht schnell abbauen, was bedeutet, dass ihr Wert nicht in ihrer Fähigkeit liegt, China kurzfristig abzuschrecken, sondern in ihrer Fähigkeit, die chinesischen Fähigkeiten so weit zu reduzieren, dass Pekings langfristige Entscheidungsfindung geändert werden muss.
Die US-Exportkontrollpolitik konzentriert sich derzeit darauf, China den Zugang zu Engpasstechnologien zu verwehren, bei denen es sich um jene kritischen Technologien handelt, deren dominierende globale Produzenten die Vereinigten Staaten zusammen mit ihren engen Verbündeten sind. Dieser Versuch, China den Zugang zu verwehren, zeigte sich am deutlichsten, als Washington strenge Exportkontrollen verhängte und Investitionsbeschränkungen vorschlug, um Pekings Zugang zu Software und Maschinen zu beenden, die für die Herstellung fortschrittlicher Chips benötigt werden. Sich ausschließlich auf Engpasstechnologien zu konzentrieren, ist jedoch eine zu enge Perspektive, da sie den chinesischen Einfluss nicht ausschließt, um an anderen Punkten der Lieferkette wirtschaftlichen Druck auf die Vereinigten Staaten auszuüben. Selbst im Halbleitersektor könnten beispielsweise die Kontrollen theoretisch verschärft werden, um alle Exporte von Chipherstellungsmaschinen nach China zu verbieten. Der Einfluss der USA wird jedoch durch Chinas Fähigkeit ausgeglichen, den Vereinigten Staaten an anderen Stellen Kosten aufzuerlegen, einschließlich des Back-End-Packagings und der Endmontage der Elektronik, ganz zu schweigen von Chinas wachsendem Anteil an der Herstellung von Legacy-Chips. Dieses Muster wiederholt sich in allen Sektoren, deren Waren durch die Vereinigten Staaten und China gehen.
Es wird für Washington auch nicht einfach sein, China den Zugang zu wichtigen Rohstoffen zu verwehren, einschließlich Energie, die leicht von einer Vielzahl von Lieferanten erworben werden können. Dies gilt insbesondere für ein Produkt wie Öl, das von Produzenten in vielen Ländern erhältlich ist, die sich nicht an die US-Sanktionen anpassen – insbesondere Russland und die Golfstaaten. Aggressivere Maßnahmen wie Sekundärsanktionen, die Drittländer bedrohen, die Energie an China verkaufen, könnten in Betracht gezogen werden. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass sie die Versorgung vollständig einstellen werden, und Sekundärsanktionen haben eine schlechte Erfolgsbilanz, wenn es darum geht, die Beziehungen zu internationalen Partnern zu verschlechtern und schwer durchzusetzen. Wenn die Vereinigten Staaten die Energielieferungen an China vollständig einstellen wollen, werden wirtschaftliche Instrumente allein nicht ausreichen.
DER ALLMÄCHTIGE DOLLAR
Die Vereinigten Staaten haben jedoch einen klaren Vorteil im Finanzsektor. Der Dollar hat eine privilegierte Stellung im globalen Finanzsystem, da die meisten internationalen Transaktionen auf diese Währung lauten. Die internationalen Transaktionen, die es nicht sind, sind jedoch auf US-Finanzinstitute angewiesen. Das ist ein Problem für China, das 56 Prozent seiner Devisenreserven in US-Dollar hält. Pekings Fähigkeit, diese Verwundbarkeit zu neutralisieren, wird durch die Grundstruktur des globalen Finanzsystems und durch Chinas eigene Kapitalkontrollpolitik eingeschränkt, die den Nutzen des Renminbi für grenzüberschreitende Transaktionen einschränkt. US-Sanktionen, die die wesentliche Rolle des US-Dollars als Waffe einsetzen, würden Chinas Wirtschaft zweifellos erheblichen Schaden zufügen.
Aber es gibt wichtige Vorbehalte gegen diesen Vorteil der USA im Finanzsektor. Eine glaubwürdige Androhung strenger Sanktionen gegen chinesische Großbanken, die zu den größten der Welt gehören, ist das mächtigste wirtschaftliche Instrument, das die Vereinigten Staaten einsetzen können, um China von einer Invasion Taiwans abzuhalten. Die tatsächliche Verhängung dieser Sanktionen könnte jedoch globale finanzielle Instabilität auslösen und Turbulenzen an den US-Dollar-Märkten auslösen. Die europäische Zusammenarbeit wäre von entscheidender Bedeutung, da die leichte Konvertibilität des Euro und die Reife der europäischen Finanzmärkte es der Währung ermöglichen würden, den US-Dollar bei vielen internationalen Transaktionen zu ersetzen. Dies könnte möglicherweise internationale Transaktionen außerhalb des Geltungsbereichs der US-Sanktionen ermöglichen.
Die Abschaltung chinesischer Banken würde auch bedeuten, dass sie die internationalen Transaktionen, die Chinas Exporte ermöglichen, nicht mehr erleichtern könnten, was zu negativen Auswirkungen auf die globalen Lieferketten führen würde. China ist so breit und tief in die Weltwirtschaft integriert, dass die Erschütterungen rund um den Globus zu spüren wären, wenn die US-Politik dem Land starke Beschränkungen auferlegen würde. Solche schweren Sanktionen gegen den Finanzsektor würden mit ziemlicher Sicherheit starken Widerstand bei anderen großen Volkswirtschaften sowie im globalen Süden hervorrufen, der von Spillover-Effekten besonders hart getroffen würde.
ZEIT UND ZUFALL
Sanktionen allein können die chinesische Aggression nicht abschrecken. Stattdessen sollten sie als wichtiger Bestandteil einer umfassenderen Strategie der integrierten Abschreckung eingesetzt werden, die alle Instrumente der nationalen Macht einsetzt, um das chinesische Denken über die Kosten seiner aggressiven Außenpolitik, einschließlich möglicher Maßnahmen gegen Taiwan, zu beeinflussen. Eine wirksame US-Sanktionsstrategie sollte die Stärken der USA im Finanzsektor ausspielen und sich gleichzeitig die schärfsten Maßnahmen für akute Krisen oder Konflikte vorbehalten. Die Vereinigten Staaten sind angesichts des hohen Risikos unbeabsichtigter Folgen möglicherweise nicht in der Lage, zu einem vollständigen Sanktionsangriff auf den chinesischen Finanzsektor zu eskalieren, einschließlich vollständiger Sperrsanktionen gegen die großen chinesischen Banken und die People’s Bank of China. Wenn Sanktionen gegen den Finanzsektor verhängt werden, werden sie notwendigerweise in kleinerem Umfang eingesetzt, was die Bedeutung des Timings erhöht, um sicherzustellen, dass sie die größtmögliche störende Wirkung haben. Um die Wirkung zu maximieren, muss man sich dagegen wehren, die US-Hebelwirkung vorzeitig zu verspielen, indem man Sanktionen des Finanzsektors einsetzt, um die Spannungen mit China zu bewältigen, die nicht zu einer Krise oder einem Konflikt führen. Pekings wirtschaftliche Interessen sind ein starker Anreiz für Peking, in das vom US-Dollar dominierte globale Finanzsystem integriert zu bleiben. Anstatt China durch den verstärkten Einsatz von Finanzsanktionen aus dem Land zu drängen, bewahrt die Verstrickung des Landes in das globale Finanzsystem einen unübertroffenen Punkt des US-Einflusses.
Die strategische Zurückhaltung bei Sanktionen gegen den Finanzsektor muss mit der Notwendigkeit in Einklang gebracht werden, Glaubwürdigkeit für die Androhung ihrer Verhängung aufzubauen. Zum Beispiel könnten sich die Vereinigten Staaten dem Punkt nähern, an dem sie Sanktionen gegen chinesische Banken verhängen müssen, um den kontinuierlichen Fluss von Mikroelektronik nach Russland zu erleichtern und damit seine Kriegsmaschinerie anzutreiben. Monatelange diplomatische Bemühungen der USA und begrenztere Technologiesanktionen haben chinesische Unternehmen nicht davon abgehalten, diese kritischen Güter nach Russland zu liefern. Eine Reaktion der USA, die auf starke Sanktionen verzichtet, nachdem sie wiederholt problematische chinesische Aktionen angeprangert haben, läuft Gefahr, von Peking als Hinweis auf Washingtons Widerwillen interpretiert zu werden, chinesische Finanzinstitute entschlossen ins Visier zu nehmen. Unabhängig davon sollten die Vereinigten Staaten auch die Rolle von Sanktionen gegen den Finanzsektor als Reaktion auf Chinas nichtmilitärischen Zwang gegen Taiwan in Betracht ziehen. Die Vereinigten Staaten müssen ein heikles Gleichgewicht finden: Sie müssen diese Instrumente so weit einsetzen, dass sie ernst genommen werden, ohne sie so sehr einzusetzen, dass sie China dazu bringen, aus Dollar-basierten Systemen zu fliehen.
Die glaubwürdigste Sanktionsdrohung wird eine sein, die von den Verbündeten und Partnern der USA unterstützt wird. In fast allen strategischen Sektoren wird der Einfluss der USA am stärksten sein, wenn er mit anderen fortgeschrittenen Industrienationen koordiniert wird. Eine breite Sanktionskoalition schränkt Chinas Umgehungsmöglichkeiten ein, beseitigt sie aber nicht. Aber die Bildung einer Koalition wird keine leichte Aufgabe. Obwohl die Vereinigten Staaten auf die Five-Eyes-Partner und die G-7 zählen können, ist die Zusammenarbeit mit dem globalen Süden eine viel zweifelhaftere Perspektive. Die Vereinigten Staaten sollten versuchen, sich die Unterstützung dieser Länder zu sichern, indem sie ihnen positive Anreize bieten, neutral zu bleiben, und in gutem Glauben mit ihnen zusammenarbeiten, um den Schaden zu mildern, den Sanktionen unweigerlich für ihre Volkswirtschaften verursachen würden.
BEWACHUNG DER HEIMATFRONT
Ein Konflikt mit China würde den Vereinigten Staaten schwindelerregende wirtschaftliche Kosten auferlegen, bevor auch nur eine einzige Sanktion verhängt wird. Wirtschaftliche Resilienz ist daher von entscheidender Bedeutung und erfordert die Abkopplung kritischer Lieferketten von China, ein Prozess, der in vollem Gange ist. Im Falle eines Krieges mit Peking muss Washington darauf vorbereitet sein, wirtschaftliche Nothilfemaßnahmen und Konjunkturmaßnahmen zu ergreifen, um den Schlag für US-Arbeiter, Landwirte, Verbraucher und Unternehmen abzumildern. In diesem Zusammenhang muss eine tiefere wirtschaftliche Integration mit engen Partnern auf dem Tisch liegen, unter anderem durch eine reformierte Handelspolitik, die Sicherheits- und Resilienzinteressen fest in den Mittelpunkt stellt. Anhaltender Wohlstand in den USA, sei es in Kriegszeiten oder durch einen langwierigen Prozess der Abkopplung von China, erfordert die Sicherung verbesserter Marktchancen an anderer Stelle, um den Verlust des chinesischen Marktes zu kompensieren.
Die US-Regierung muss auch ihre Bürokratie umgestalten, um sich auf das komplexeste Sanktionsprogramm der Neuzeit vorzubereiten. Obwohl die Kriegsplanung eine etablierte Praxis innerhalb der US-Verteidigungsgemeinschaft ist, wird sie in den Wirtschaftsbehörden ad hoc und reaktiv betrieben. Washington muss daher einen strategischen Planungsprozess für die wirtschaftliche Staatskunst institutionalisieren und sich auf eine Vielzahl potenzieller Krisen- oder Konfliktszenarien mit China vorbereiten. Eine solche Planung würde die Strategie der wirtschaftlichen Staatskunst reifen lassen, eine stärkere Integration wirtschaftlicher Instrumente mit militärischen Optionen ermöglichen und tiefergehende Gespräche mit internationalen Partnern erleichtern.
Ein Krieg mit China wäre eine wirtschaftliche Katastrophe. Sanktionen können helfen, dies zu verhindern, aber nur, wenn die Vereinigten Staaten ihr bescheidenes Blatt gut ausspielen. Eine bessere Sanktionsstrategie ist dafür unerlässlich, ebenso wie die Erhöhung des Drucks auf Russland. Wenn es den Vereinigten Staaten und ihren Partnern nicht gelingt, Russland effektiv von der Weltwirtschaft zu isolieren, dann gibt es wenig Hoffnung, dass sie gegen die weitaus größere Herausforderung durch China besser abschneiden würden. Sowohl Peking als auch Washington lernen wichtige Lehren aus dem anhaltenden Kampf um die Ukraine, und die Vereinigten Staaten müssen sicherstellen, dass China von der Glaubwürdigkeit und Entschlossenheit der USA beeindruckt ist. Wenn Peking dies nicht tut, dann wird die Drohung mit US-Sanktionen, so bescheiden sie auch sein mag, als sinnvolle Abschreckung von Konfliktszenarien zwischen den USA und China beseitigt werden. Das würde die derzeitige Situation noch gefährlicher machen.
- EMILY KILCREASE ist Senior Fellow und Direktorin des Energy, Economics, and Security Program am Center for a New American Security.