THEO VAN GOGH EXCLUSIV : Die Gespräche, die den Krieg in der Ukraine hätten beenden können

Eine verborgene Geschichte der Diplomatie, die zu kurz kam – aber Lehren für zukünftige Verhandlungen bereithält

Von Samuel Charap und Sergey Radchenko FOREIGN AFFAIRS USA – 16. April 2024

In den frühen Morgenstunden des 24. Februar 2022 hat die russische Luftwaffe Ziele in der gesamten Ukraine angegriffen. Gleichzeitig strömten Moskaus Infanterie und Panzer aus dem Norden, Osten und Süden in das Land. In den folgenden Tagen versuchten die Russen, Kiew einzukreisen.

Es waren die ersten Tage und Wochen einer Invasion, die durchaus zur Niederlage und Unterwerfung der Ukraine durch Russland hätte führen können. Im Nachhinein erscheint es fast wie ein Wunder, dass dies nicht der Fall war.

Was auf dem Schlachtfeld geschah, ist relativ gut verstanden. Weniger bekannt ist die gleichzeitige intensive Diplomatie zwischen Moskau, Kiew und einer Vielzahl anderer Akteure, die nur wenige Wochen nach Kriegsbeginn zu einer Einigung hätte führen können.

Bis Ende März 2022 war aus einer Reihe von persönlichen Treffen in Belarus und der Türkei sowie virtuellen Gesprächen per Videokonferenz das sogenannte Istanbul-Kommuniqué entstanden, in dem ein Rahmen für eine Einigung beschrieben wurde. Die ukrainischen und russischen Unterhändler begannen daraufhin mit der Arbeit am Vertragstext und erzielten erhebliche Fortschritte auf dem Weg zu einer Einigung. Doch im Mai brachen die Gespräche ab. Der Krieg tobte weiter und hat seither auf beiden Seiten Zehntausende Menschenleben gekostet.

Was ist passiert? Wie nah waren die Parteien an der Beendigung des Krieges? Und warum haben sie nie einen Deal abgeschlossen?

Um Licht in diese oft übersehene, aber kritische Episode des Krieges zu bringen, haben wir Entwürfe von Abkommen untersucht, die zwischen den beiden Seiten ausgetauscht wurden und über die einige Details bisher nicht berichtet wurden. Wir führten auch Interviews mit mehreren Teilnehmern der Gespräche sowie mit Beamten, die zu dieser Zeit in den wichtigsten westlichen Regierungen dienten, denen wir Anonymität gewährten, um heikle Fragen zu besprechen. Und wir haben zahlreiche zeitgenössische und neuere Interviews und Erklärungen von ukrainischen und russischen Beamten überprüft, die zum Zeitpunkt der Verhandlungen im Amt waren. Die meisten davon sind auf YouTube verfügbar, aber nicht auf Englisch und daher im Westen nicht sehr bekannt. Schließlich haben wir die zeitliche Abfolge der Ereignisse vom Beginn der Invasion bis Ende Mai, als die Gespräche abgebrochen wurden, unter die Lupe genommen. Wenn wir all diese Teile zusammenfügen, ist das, was wir herausgefunden haben, überraschend – und könnte erhebliche Auswirkungen auf zukünftige diplomatische Bemühungen zur Beendigung des Krieges haben.

Inmitten der beispiellosen Aggression Moskaus haben die Russen und die Ukrainer fast ein Abkommen abgeschlossen.

Einige Beobachter und Beamte (darunter vor allem der russische Präsident Wladimir Putin) haben behauptet, dass ein Abkommen auf dem Tisch lag, das den Krieg beendet hätte, aber dass die Ukrainer aufgrund einer Kombination aus Druck ihrer westlichen Gönner und Kiews eigenen anmaßenden Annahmen über die militärische Schwäche Russlands davon Abstand genommen haben. Andere haben die Bedeutung der Gespräche völlig zurückgewiesen und behauptet, dass die Parteien lediglich die Anträge abgearbeitet und Zeit für die Neuausrichtung des Schlachtfelds gewonnen hätten oder dass die Entwürfe der Vereinbarungen unseriös seien.

Obwohl diese Interpretationen einen wahren Kern enthalten, verschleiern sie mehr, als dass sie erhellen. Es gab keinen einzigen rauchenden Colt; Diese Geschichte entzieht sich einfachen Erklärungen. Darüber hinaus lassen solche monokausalen Darstellungen eine Tatsache völlig außer Acht, die im Nachhinein außergewöhnlich erscheint: Inmitten der beispiellosen Aggression Moskaus haben die Russen und die Ukrainer fast ein Abkommen abgeschlossen, das den Krieg beendet und der Ukraine multilaterale Sicherheitsgarantien gegeben hätte, was den Weg zu ihrer dauerhaften Neutralität und später zu ihrer Mitgliedschaft in der EU geebnet hätte.

Eine endgültige Einigung erwies sich jedoch aus mehreren Gründen als schwer fassbar. Kiews westliche Partner zögerten, sich in Verhandlungen mit Russland hineinziehen zu lassen, insbesondere solche, die ihnen neue Verpflichtungen zur Gewährleistung der Sicherheit der Ukraine auferlegt hätten. Die öffentliche Stimmung in der Ukraine verhärtete sich mit der Entdeckung russischer Gräueltaten in Irpin und Butscha. Und mit dem Scheitern der russischen Einkreisung von Kiew wurde Präsident Wolodymyr Selenskyj zuversichtlicher, dass er mit ausreichender westlicher Unterstützung den Krieg auf dem Schlachtfeld gewinnen könnte. Schließlich boten die Bemühungen der Parteien, die seit langem bestehenden Streitigkeiten über die Sicherheitsarchitektur beizulegen, zwar die Aussicht auf eine dauerhafte Lösung des Krieges und dauerhafte regionale Stabilität, aber sie setzten sich zu früh zu hohe Ziele. Sie versuchten, eine übergreifende Lösung zu erreichen, auch wenn sich ein grundlegender Waffenstillstand als unerreichbar erwies.

Heute, da die Aussichten auf Verhandlungen düster erscheinen und die Beziehungen zwischen den Parteien so gut wie nicht existent sind, mag die Geschichte der Gespräche im Frühjahr 2022 wie eine Ablenkung erscheinen, die wenig direkt auf die gegenwärtigen Umstände anwendbar ist. Aber Putin und Selenskyj überraschten alle mit ihrer gegenseitigen Bereitschaft, weitreichende Zugeständnisse zur Beendigung des Krieges in Betracht zu ziehen. Sie könnten in Zukunft wieder alle überraschen.

ZUSICHERUNG ODER GARANTIE?

Was wollten die Russen mit dem Einmarsch in die Ukraine erreichen? Am 24. Februar 2022 hielt Putin eine Rede, in der er die Invasion mit dem vagen Ziel der “Entnazifizierung” des Landes rechtfertigte. Die vernünftigste Interpretation von “Entnazifizierung” war, dass Putin versuchte, die Regierung in Kiew zu stürzen und dabei möglicherweise Selenskyj zu töten oder gefangen zu nehmen.

Doch wenige Tage nach Beginn der Invasion begann Moskau mit der Suche nach Gründen für einen Kompromiss. Ein Krieg, von dem Putin erwartet hatte, dass er ein Kinderspiel werden würde, erwies sich bereits als alles andere als das, und diese frühe Offenheit für Gespräche deutet darauf hin, dass er die Idee eines offenen Regimewechsels bereits aufgegeben zu haben scheint. Selenskyj bekundete, wie schon vor dem Krieg, unmittelbares Interesse an einem persönlichen Treffen mit Putin. Obwohl er sich weigerte, direkt mit Selenskyj zu sprechen, ernannte Putin ein Verhandlungsteam. Der belarussische Präsident Alexander Lukaschenko spielte die Rolle des Vermittlers.

Die Gespräche begannen am 28. Februar in einer von Lukaschenkos geräumigen Landresidenzen in der Nähe des Dorfes Liaskavichy, etwa 30 Meilen von der belarussisch-ukrainischen Grenze entfernt. Die ukrainische Delegation wurde von Davyd Arakhamia, dem Fraktionsvorsitzenden von Selenskyjs politischer Partei, geleitet und umfasste Verteidigungsminister Oleksii Reznikov, den Präsidentenberater Mykhailo Podoljak und andere hochrangige Beamte. Die russische Delegation wurde von Wladimir Medinski geleitet, einem hochrangigen Berater des russischen Präsidenten, der zuvor als Kulturminister gedient hatte. Ihm gehörten unter anderem auch die stellvertretenden Minister für Verteidigung und Auswärtige Angelegenheiten an.

Beim ersten Treffen stellten die Russen eine Reihe harter Bedingungen und forderten faktisch die Kapitulation der Ukraine. Das war ein Unding. Doch als sich Moskaus Position auf dem Schlachtfeld weiter verschlechterte, wurden seine Positionen am Verhandlungstisch weniger anspruchsvoll. Am 3. und 7. März hielten die Parteien eine zweite und dritte Gesprächsrunde ab, diesmal in Kamyanyuki, Belarus, gleich hinter der Grenze zu Polen. Die ukrainische Delegation präsentierte eigene Forderungen: einen sofortigen Waffenstillstand und die Einrichtung humanitärer Korridore, die es Zivilisten ermöglichen würden, das Kriegsgebiet sicher zu verlassen. In der dritten Gesprächsrunde scheinen sich Russen und Ukrainer zum ersten Mal mit Entwürfen befasst zu haben. Laut Medinski handelte es sich dabei um russische Entwürfe, die Medinskis Delegation aus Moskau mitgebracht hatte und die wahrscheinlich Moskaus Beharren auf dem neutralen Status der Ukraine widerspiegelten.

At this point, in-person meetings broke up for nearly three weeks, although the delegations continued to meet via Zoom. In those exchanges, the Ukrainians began to focus on the issue that would become central to their vision of the endgame for the war: security guarantees that would oblige other states to come to Ukraine’s defense if Russia attacked again in the future. It is not entirely clear when Kyiv first raised this issue in conversations with the Russians or Western countries. But on March 10, Ukrainian Foreign Minister Dmytro Kuleba, then in Antalya, Turkey, for a meeting with his Russian counterpart, Sergey Lavrov, spoke of a “systematic, sustainable solution” for Ukraine, adding that the Ukrainians were “ready to discuss” guarantees it hoped to receive from NATO member states and Russia.

Was Kuleba anscheinend vorschwebte, war eine multilaterale Sicherheitsgarantie, eine Vereinbarung, bei der sich konkurrierende Mächte zur Sicherheit eines Drittstaates verpflichten, in der Regel unter der Bedingung, dass dieser nicht mit einem der Garantiemächte verbunden bleibt. Solche Abkommen waren nach dem Kalten Krieg meist in Ungnade gefallen. Während Bündnisse wie die NATO darauf abzielen, die kollektive Verteidigung gegen einen gemeinsamen Feind aufrechtzuerhalten, sollen multilaterale Sicherheitsgarantien Konflikte zwischen den Garanten über die Ausrichtung des garantierten Staates verhindern und damit die Sicherheit dieses Staates gewährleisten.

Die Ukraine hat eine bittere Erfahrung mit einer weniger eisernen Version dieser Art von Abkommen gemacht: einer multilateralen Sicherheitsgarantie im Gegensatz zu einer Garantie. 1994 unterzeichnete es das sogenannte Budapester Memorandum, trat dem Atomwaffensperrvertrag als Atomwaffensperrstaat bei und verpflichtete sich, auf das damals drittgrößte Arsenal der Welt zu verzichten. Im Gegenzug versprachen Russland, Großbritannien und die USA, die Ukraine nicht anzugreifen. Doch entgegen einem weit verbreiteten Irrglauben verlangte das Abkommen von den Unterzeichnern im Falle einer Aggression gegen die Ukraine nur, eine Sitzung des UN-Sicherheitsrats einzuberufen, nicht aber, um das Land zu verteidigen.

Die groß angelegte Invasion Russlands – und die kalte Realität, dass die Ukraine einen existenziellen Krieg auf sich allein gestellt führte – trieb Kiew dazu, einen Weg zu finden, sowohl die Aggression zu beenden als auch sicherzustellen, dass sie nie wieder passiert. Am 14. März, als sich die beiden Delegationen über Zoom trafen, veröffentlichte Selenskyj eine Nachricht auf seinem Telegram-Kanal, in der er “normale, wirksame Sicherheitsgarantien” forderte, die “nicht wie die in Budapest” sein würden. In einem Interview mit ukrainischen Journalisten zwei Tage später erklärte sein Berater Podoljak, dass Kiew “absolute Sicherheitsgarantien” anstrebe, die erforderten, dass “die Unterzeichner … im Falle eines Angriffs auf die Ukraine nicht abseits stehen, wie es jetzt der Fall ist. Stattdessen würden sie sich aktiv an der Verteidigung der Ukraine in einem Konflikt beteiligen.”

Die Forderung der Ukraine, nicht wieder sich selbst überlassen zu werden, ist völlig verständlich. Kiew wollte (und will) einen zuverlässigeren Mechanismus als Russlands guten Willen für seine zukünftige Sicherheit. Aber eine Garantie zu bekommen, wäre schwierig. Naftali Bennett war zum Zeitpunkt der Gespräche israelischer Premierminister und vermittelte aktiv zwischen den beiden Seiten. In einem Interview mit dem Journalisten Hanoch Daum, das im Februar 2023 online gestellt wurde, erinnerte er sich daran, dass er versucht habe, Selenskyj davon abzubringen, in der Frage der Sicherheitsgarantien stecken zu bleiben. “Es gibt diesen Witz über einen Typen, der versucht, die Brooklyn Bridge an einen Passanten zu verkaufen”, erklärte Bennett. “Ich sagte: ‘Amerika wird euch Garantien geben? Sie wird sich verpflichten, dass Russland in einigen Jahren, wenn sie gegen etwas verstößt, Soldaten schicken wird? Nach dem Verlassen Afghanistans und all dem?” Ich sagte: ‘Wolodymyr, das wird nicht passieren.'”

Um es auf den Punkt zu bringen: Wenn die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten vor dem Krieg nicht bereit waren, der Ukraine solche Garantien (zum Beispiel in Form einer NATO-Mitgliedschaft) zu geben, warum sollten sie dies tun, nachdem Russland seine Bereitschaft, die Ukraine anzugreifen, so anschaulich demonstriert hatte? Die ukrainischen Unterhändler entwickelten eine Antwort auf diese Frage, die aber am Ende ihre risikoscheuen westlichen Kollegen nicht überzeugte. Kiews Position war, dass, wie das sich abzeichnende Garantiekonzept implizierte, Russland auch ein Garant sein würde, was bedeuten würde, dass Moskau im Wesentlichen damit einverstanden wäre, dass die anderen Garantiemächte verpflichtet wären, einzugreifen, wenn es erneut angreifen würde. Mit anderen Worten: Wenn Moskau akzeptieren würde, dass jede zukünftige Aggression gegen die Ukraine einen Krieg zwischen Russland und den Vereinigten Staaten bedeuten würde, wäre es nicht mehr geneigt, die Ukraine erneut anzugreifen, als einen NATO-Verbündeten anzugreifen.

EIN DURCHBRUCH

Den ganzen März über dauerten die schweren Kämpfe an allen Fronten an. Die Russen versuchten, Tschernihiw, Charkiw und Sumy einzunehmen, scheiterten aber spektakulär, obwohl alle drei Städte schwer beschädigt wurden. Mitte März war der Vorstoß der russischen Armee in Richtung Kiew ins Stocken geraten und hatte schwere Verluste zu beklagen. Die beiden Delegationen führten ihre Gespräche per Videokonferenz, trafen sich aber am 29. März wieder persönlich, diesmal in Istanbul, Türkei.

Dort schien ihnen ein Durchbruch gelungen zu sein. Nach dem Treffen gaben beide Seiten bekannt, dass sie sich auf ein gemeinsames Kommuniqué geeinigt hätten. Die Begriffe wurden in den Presseerklärungen beider Seiten in Istanbul ausführlich beschrieben. Aber wir haben eine Kopie des vollständigen Textes des Entwurfs des Kommuniqués mit dem Titel “Schlüsselbestimmungen des Vertrags über die Sicherheitsgarantien der Ukraine” erhalten. Nach Angaben der von uns befragten Teilnehmer hatten die Ukrainer das Kommuniqué weitgehend verfasst und die Russen akzeptierten vorläufig die Idee, es als Rahmen für einen Vertrag zu verwenden.

Der im Kommuniqué vorgesehene Vertrag würde die Ukraine zu einem dauerhaft neutralen, atomwaffenfreien Staat erklären. Die Ukraine würde auf jede Absicht verzichten, militärischen Bündnissen beizutreten oder ausländische Militärbasen oder Truppen auf ihrem Boden zuzulassen. Das Kommuniqué nannte als mögliche Garanten die ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats (einschließlich Russland) sowie Kanada, Deutschland, Israel, Italien, Polen und die Türkei.

In dem Kommuniqué hieß es auch, dass alle Garantiemächte verpflichtet wären, der Ukraine nach Konsultationen mit der Ukraine und untereinander Hilfe zu leisten, wenn sie angegriffen und um Hilfe gebeten würde, der Ukraine Hilfe bei der Wiederherstellung ihrer Sicherheit zu leisten. Bemerkenswert ist, dass diese Verpflichtungen viel präziser formuliert waren als Artikel 5 der NATO: die Verhängung einer Flugverbotszone, die Lieferung von Waffen oder die direkte Intervention mit der eigenen militärischen Macht des Garantiestaates.

Das Istanbuler Kommuniqué forderte beide Seiten auf, ihren Streit um die Krim in den nächsten 15 Jahren friedlich beizulegen.

Obwohl die Ukraine nach dem vorgeschlagenen Rahmen dauerhaft neutral wäre, würde Kiews Weg zur EU-Mitgliedschaft offen bleiben, und die Garantiemächte (einschließlich Russland) würden ausdrücklich “ihre Absicht bestätigen, die Mitgliedschaft der Ukraine in der Europäischen Union zu erleichtern”. Das war nichts weniger als außergewöhnlich: 2013 hatte Putin massiven Druck auf den ukrainischen Präsidenten Viktor Janukowitsch ausgeübt, aus einem bloßen Assoziierungsabkommen mit der EU auszusteigen. Nun erklärte sich Russland bereit, den vollständigen EU-Beitritt der Ukraine zu “erleichtern”.

Obwohl das Interesse der Ukraine an diesen Sicherheitsgarantien klar ist, ist es nicht offensichtlich, warum Russland irgendetwas davon zustimmen würde. Nur wenige Wochen zuvor hatte Putin versucht, die ukrainische Hauptstadt zu erobern, die ukrainische Regierung zu stürzen und ein Marionettenregime durchzusetzen. Es scheint weit hergeholt, dass er plötzlich beschloss, zu akzeptieren, dass die Ukraine – die Russland dank Putins eigenem Handeln nun feindlicher denn je gegenüberstand – Mitglied der EU werden und ihre Unabhängigkeit und Sicherheit (unter anderem) von den Vereinigten Staaten garantiert bekommen würde. Und doch deutet das Kommuniqué darauf hin, dass Putin genau das zu akzeptieren bereit war.

Warum das so ist, können wir nur mutmaßen. Putins Blitzkrieg war gescheitert; Das war Anfang März klar. Vielleicht war er jetzt bereit, seine Verluste zu begrenzen, wenn er seine älteste Forderung erhielte: dass die Ukraine auf ihre NATO-Ambitionen verzichtet und niemals NATO-Truppen auf ihrem Territorium stationiert. Wenn er schon nicht das ganze Land kontrollieren konnte, so konnte er doch wenigstens seine grundlegendsten Sicherheitsinteressen durchsetzen, das Ausbluten der russischen Wirtschaft eindämmen und das internationale Ansehen des Landes wiederherstellen.

Das Kommuniqué enthält auch eine weitere Bestimmung, die im Nachhinein verblüffend ist: Es fordert beide Seiten auf, ihren Streit um die Krim in den nächsten zehn bis 15 Jahren friedlich beizulegen. Seit der Annexion der Halbinsel durch Russland im Jahr 2014 hat Moskau nie zugestimmt, über ihren Status zu diskutieren, und behauptet, dass es sich um eine Region Russlands handele, die sich nicht von jeder anderen unterscheide. Mit dem Angebot, über seinen Status zu verhandeln, hatte der Kreml stillschweigend zugegeben, dass dies nicht der Fall war.

KÄMPFEN UND REDEN

In seinen Bemerkungen vom 29. März, unmittelbar nach Abschluss der Gespräche, klang Medinski, der Leiter der russischen Delegation, ausgesprochen optimistisch und erklärte, dass die Diskussionen über den Vertrag über die Neutralität der Ukraine in die praktische Phase eintreten und dass es – angesichts all der Komplexität, die der Vertrag mit seinen vielen potenziellen Garantiegebern mit sich bringt – möglich sei, dass Putin und Selenskyj ihn in absehbarer Zeit auf einem Gipfeltreffen unterzeichnen würden.

Am nächsten Tag sagte er vor Journalisten: “Gestern hat die ukrainische Seite zum ersten Mal schriftlich ihre Bereitschaft bekundet, eine Reihe der wichtigsten Bedingungen für den Aufbau zukünftiger normaler und gutnachbarlicher Beziehungen mit Russland zu erfüllen.” Er fuhr fort: “Sie übergaben uns die Grundsätze einer möglichen zukünftigen Einigung, die schriftlich festgehalten waren.”

In der Zwischenzeit hatte Russland seine Bemühungen, Kiew einzunehmen, aufgegeben und zog seine Truppen von der gesamten Nordfront zurück. Der stellvertretende russische Verteidigungsminister Alexander Fomin hatte die Entscheidung am 29. März in Istanbul verkündet und sie als Versuch bezeichnet, “gegenseitiges Vertrauen aufzubauen”. Tatsächlich war der Rückzug ein erzwungener Rückzug. Die Russen hatten ihre Fähigkeiten überschätzt und den ukrainischen Widerstand unterschätzt und stellten ihr Scheitern nun als gnädige diplomatische Maßnahme dar, um Friedensgespräche zu erleichtern.

Auch nachdem Berichte aus Butscha im April 2022 Schlagzeilen machten, arbeiteten beide Seiten rund um die Uhr weiter an einem Vertrag.

Der Rückzug hatte weitreichende Folgen. Es stärkte Selenskyjs Entschlossenheit, beseitigte eine unmittelbare Bedrohung für seine Regierung und zeigte, dass Putins gepriesene Militärmaschinerie auf dem Schlachtfeld zurückgedrängt, wenn nicht sogar besiegt werden konnte. Sie ermöglichte auch eine groß angelegte westliche Militärhilfe für die Ukraine, indem sie die Kommunikationswege nach Kiew freimachte. Schließlich bereitete der Rückzug die Bühne für die grausame Entdeckung von Gräueltaten, die die russischen Streitkräfte in den Kiewer Vororten Butscha und Irpin begangen hatten, wo sie Zivilisten vergewaltigt, verstümmelt und ermordet hatten.

Berichte aus Butscha machten Anfang April Schlagzeilen. Am 4. April besuchte Selenskyj die Stadt. Am nächsten Tag sprach er per Video vor dem UN-Sicherheitsrat und beschuldigte Russland, in Butscha Kriegsverbrechen begangen zu haben, und verglich die russischen Streitkräfte mit der Terrorgruppe Islamischer Staat (auch bekannt als ISIS). Selenskyj forderte den UN-Sicherheitsrat auf, Russland, ein ständiges Mitglied, auszuschließen.

Bemerkenswert ist jedoch, dass beide Seiten rund um die Uhr an einem Vertrag arbeiteten, den Putin und Selenskyj während eines Gipfeltreffens in nicht allzu ferner Zukunft unterzeichnen sollten.

Die Seiten tauschten aktiv Entwürfe untereinander aus und begannen, wie es scheint, sie mit anderen Parteien zu teilen. (In seinem Interview im Februar 2023 berichtete Bennett, dass er 17 oder 18 Arbeitsentwürfe des Abkommens gesehen habe; Lukaschenko berichtete auch, mindestens einen gesehen zu haben.) Wir haben zwei dieser Entwürfe genau unter die Lupe genommen, einen vom 12. April und einen vom 15. April, von dem uns die Teilnehmer der Gespräche sagten, dass er der letzte war, der zwischen den Parteien ausgetauscht wurde. Sie ähneln sich im Großen und Ganzen, enthalten aber wichtige Unterschiede – und beide zeigen, dass das Kommuniqué einige Schlüsselfragen nicht gelöst hat.