MESOP MIDEAST WATCH : Die israelisch-saudische Annäherung richtig machen

Kein Deal ist besser als ein schlechter

Von Daniel C. Kurtzer und Aaron David Miller FOREIGN AFFAIRS USA

21. August 2023

Die Biden-Regierung, die sich einst davor hütete, Frieden in den Nahen Osten zu bringen, erwägt nun einen großen diplomatischen Vorstoß in der Region. Das primäre Ziel ist nicht, den nicht mehr existierenden israelisch-palästinensischen Friedensprozess wiederzubeleben, sondern die Kluft zwischen zwei Freunden der Vereinigten Staaten zu überbrücken: die Beziehungen zwischen Israel und Saudi-Arabien zu normalisieren. US-Präsident Joe Biden deutete Ende Juli an, dass eine israelisch-saudische Annäherung bevorstehen könnte. Im vergangenen Monat hat der Nationale Sicherheitsberater der USA, Jake Sullivan, Saudi-Arabien zweimal besucht. Letzte Woche berichtete das Wall Street Journal, dass sich Washington und Riad auf die groben Konturen eines Normalisierungsabkommens geeinigt hätten, obwohl es nach wie vor große Hindernisse für ein solches Abkommen gebe.

Es ist selten in den Annalen der Friedensstiftung im Nahen Osten, dass drei Regierungen offen das gleiche Ziel verfolgen. Und auf den ersten Blick wäre ein israelisch-saudisches Normalisierungsabkommen eine bedeutende Errungenschaft. Aber Washingtons Partner in dieser zukünftigen Vereinbarung sind ein repressives saudisches Regime, das zunehmend mit den Vereinigten Staaten und einer israelischen Regierungskoalition zusammenzuarbeiten scheint, die sich aus den rechtsextremsten Parteien und Politikern in der Geschichte des Landes zusammensetzt. Aus diesem Grund wird nicht jedes Normalisierungsabkommen die Interessen der USA in der Region fördern. Die Biden-Administration muss sicherstellen, dass sie Riad nicht zu viel verrät, ohne genug von Jerusalem zu verlangen, insbesondere wenn es um die Sorgen der Palästinenser geht.

GUTES GESCHÄFT, SCHLECHTE PARTNER

In den 1980er oder 1990er Jahren hätte ein israelisch-saudisches Normalisierungsabkommen fast jeden Preis wert sein können. Doch die Zeiten haben sich geändert. Unter US-Präsident Donald Trump hat die US-Diplomatie dazu beigetragen, das Eis zwischen Israel und den Golfstaaten zu brechen. Das Abraham-Abkommen formalisierte die Normalisierung der Beziehungen zwischen Israel und Bahrain und den Vereinigten Arabischen Emiraten. Die Unterzeichnung dieser Abkommen schürte die Vorfreude auf ein noch folgenreicheres Abkommen mit den Saudis. So wie es ist, unterhalten Jerusalem und Riad geheimdienstliche und sicherheitspolitische Beziehungen, wenn auch nicht deklarierte. Und die beiden Länder kooperieren auch in anderen begrenzten Verhältnissen: Saudi-Arabien erlaubt israelischen kommerziellen Fluggesellschaften, auf dem Weg nach Asien durch seinen Luftraum zu fliegen, Israel unterzeichnete ein Abkommen, in dem Ägypten zwei kleine Inseln im Roten Meer an Saudi-Arabien zurückgibt, und ein Abkommen steht noch aus, das es muslimischen Pilgern aus Israel erlauben würde, für den Hadsch Direktflüge nach Saudi-Arabien zu nehmen. Laut The Guardian hat sich der israelische Premierminister Benjamin Netanjahu in Saudi-Arabien mindestens einmal mit Kronprinz Mohammed bin Salman, bekannt als MBS, getroffen. Direktflüge von Israel nach Katar während der Fußball-WM 2022 zeigten, dass es möglich sein könnte, den Kreis der Zusammenarbeit weiter auszubauen. In der Tat werden Israel und Saudi-Arabien angesichts einer zunehmenden Herausforderung durch den Iran und der Bedrohung durch dschihadistische Gruppen zunehmend zu strategischen De-facto-Partnern.

Aber die Aussichten auf ein Slam-Dunk-Normalisierungsabkommen, das wichtige US-Sicherheitsgarantien beinhalten würde, werden durch die unbequeme Tatsache getrübt, dass Saudi-Arabien ein zunehmend unzuverlässiger Partner für Washington ist. Trotz jahrzehntelanger enger Beziehungen ist es wirklich weit hergeholt, Saudi-Arabien als Verbündeten der USA zu bezeichnen. Die saudische Regierung teilt fast keine Werte mit denen der Vereinigten Staaten, am wenigsten diejenigen, die mit Demokratie und Freiheit zu tun haben, und ihre Interessen unterscheiden sich deutlich von denen Washingtons in Bezug auf Menschenrechte, Ölpreise und Beziehungen zu China und Russland. Die Saudis sind zu unabhängigen Akteuren geworden, die verständlicherweise ihre eigenen Interessen verfolgen, aber oft ohne die Interessen der Vereinigten Staaten zu berücksichtigen. Sie haben nicht die Absicht, ihre langjährige Verbindung mit Washington zu beenden, aber sie versuchen, zusätzliche Partnerschaften zu schmieden, wenn es ihren Interessen dient. Vor diesem Hintergrund könnte eine Annäherung zwischen Riad und Jerusalem noch einen Wert haben, aber nur, wenn der Preis stimmt. Washington muss entscheiden, wie viel es bereit ist, den Saudis für ein Normalisierungsabkommen zu zahlen, und was es bereit ist, von Israel in Bezug auf die Palästinenser zu akzeptieren.

Die Biden-Administration sollte darauf achten, nicht zu viel zuzugeben oder zu wenig zu akzeptieren. Riad bittet Washington, ein ziviles Atomprogramm zu unterstützen, das Berichten zufolge ein Recht für Saudi-Arabien zur Urananreicherung beinhaltet. Jeder Export von US-Nukleartechnologie in das Königreich muss drei eiserne saudische Verpflichtungen mit sich bringen: die Unterzeichnung eines nuklearen Kooperationsabkommens mit Washington, das strenge Anforderungen an die Nichtverbreitung von Kernwaffen enthält, die Unterzeichnung und Ratifizierung des Zusatzprotokolls zum Atomwaffensperrvertrag, das die Verifikationskapazitäten der Internationalen Atomenergiebehörde stärkt, und die Ermöglichung einer amerikanischen Inspektion vor Ort und der elektronischen Überwachung ihrer Anlagen.

Die Vereinigten Staaten sollten Druck auf die Saudis ausüben, um ihre Menschenrechtsbilanz zu verbessern.

Selbst wenn Riad diesen Maßnahmen zustimmt, sollten die Vereinigten Staaten Saudi-Arabien das Recht auf Urananreicherung und die Möglichkeit, den Brennstoffkreislauf zu kontrollieren, zugestehen. Laut der Nachrichtenwebsite Semafor haben saudische Beamte vorgeschlagen, ein “nukleares Aramco” einzurichten – ein gemeinsames amerikanisch-saudisches Projekt, das den Vereinigten Staaten die Aufsicht über die Entwicklung eines zivilen saudischen Atomkraftprogramms geben würde. Aber das würde immer noch bedeuten, die Urananreicherung in Saudi-Arabien zuzulassen – etwas, das Washington bisher abgelehnt hat und aufgrund von Proliferationsbedenken und Riads Unberechenbarkeit nicht zulassen sollte. Letzten Endes sollte die globale Nichtverbreitungspolitik der USA Vorrang vor anderen Erwägungen haben, wie sie es fast immer getan hat. Die Tatsache, dass MBS Interesse am Erwerb von Atomwaffen bekundet hat , unterstreicht nur die Notwendigkeit der Vorsicht.

Ein entscheidender Teil eines guten Abkommens mit Saudi-Arabien wird die Gegenseitigkeit sein. Die Vereinigten Staaten sollten daher Druck auf die Saudis ausüben, um ihre Menschenrechtsbilanz zu verbessern, die Situation im Jemen zu stabilisieren und zu verbessern und die Bedenken der USA bei der Festlegung der Ölpreise zu berücksichtigen. Washington sollte Riad auch zu mehr Transparenz in Bezug auf seine sich entwickelnden Beziehungen zu Peking drängen und strenge Sicherheitsvorkehrungen für alle Waffen oder Technologien verlangen, die die Vereinigten Staaten an Saudi-Arabien liefern.

Die Saudis werden wahrscheinlich auch eine verbindliche Zusage der Vereinigten Staaten verlangen, das Königreich mit Gewalt zu verteidigen, wenn es angegriffen wird. Unter keinen Umständen sollte die Biden-Administration eine solche Verpflichtung eingehen. Die Hauptbedrohung für Saudi-Arabien ist nicht eine Bodeninvasion, sondern Luft- und Raketenangriffe und interne Subversion. Sicherlich können die Vereinigten Staaten und Saudi-Arabien eine Sicherheitskoordination ausarbeiten, einschließlich fortschrittlicher Luft- und Raketenabwehrmaßnahmen, die unter keinen Umständen eine Intervention der USA erzwingt. Vielmehr könnte eine solche Koordinierung Washington dazu verpflichten, sich mit Saudi-Arabien darüber zu beraten, wie es am besten bei der Verteidigung gegen eine äußere Bedrohung helfen kann. Die Vereinigten Staaten können Riad auch den Status eines Nicht-NATO-Verbündeten anbieten, der Vorteile im Verteidigungshandel und in der Sicherheitszusammenarbeit bietet und ein starkes Symbol für enge Beziehungen ist.

Die Saudis werden auch Zusicherungen wollen, dass sie fortschrittliche US-Waffensysteme kaufen können. Diesem Antrag kann entsprochen werden, solange er mit geeigneten Sicherheitsvorkehrungen einhergeht, um eine ordnungsgemäße Aufsicht und Kontrolle zu gewährleisten. Der US-Kongress – dessen Unterstützung, Koordination und Zustimmung für all diese Maßnahmen erforderlich sein wird – wird als hilfreiche Bremse dienen, um sicherzustellen, dass die Biden-Administration nicht zu weit geht. In der Tat sollte eines der Ziele der israelisch-saudischen Normalisierung und eines Friedensvertrags darin bestehen, den Bedarf an mehr US-Truppen in der Region zu verringern und nicht zu verstärken.

SAGEN SIE NICHT NEIN

Israel wird die Normalisierung der Beziehungen zu Saudi-Arabien begrüßen, aber es muss seinen Teil dazu beitragen, dass das Abkommen funktioniert. Die Biden-Regierung sollte die israelische Regierung auffordern, die Überarbeitung des Justizwesens einzustellen, während die Verhandlungen über eine Normalisierung mit Saudi-Arabien laufen. Biden hat es mit der extremsten und fundamentalistischsten Regierung in der Geschichte Israels zu tun, die sich der Untergrabung des demokratischen Charakters Israels und der Annexion des Westjordanlandes verschrieben hat. Eine Befürwortung eines Normalisierungsabkommens zwischen Israel und Saudi-Arabien durch die USA wird per Definition diese israelische Regierung legitimieren und Netanjahus politisches Schicksal beflügeln. Dies mag ein Preis sein, den die Biden-Regierung zu zahlen bereit ist, aber sie sollte zumindest den Hebel nutzen, den sie jetzt hat, um die Aushöhlung der israelischen Demokratie zu verhindern.

Ebenso wichtig ist, dass die Regierung in jedes israelisch-saudische Normalisierungsabkommen Entwürfe einbauen muss, die glaubwürdig auf die Bedenken der Palästinenser eingehen und die Möglichkeit einer Zwei-Staaten-Lösung bewahren – wie lange auch immer. Die Saudis haben öffentlich auf der Notwendigkeit bestanden, die palästinensischen Interessen voranzubringen, haben aber keine Details genannt. Man sollte meinen, dass Saudi-Arabien sich davor hüten würde, sich durch Normalisierung an die extremste Regierung in der Geschichte Israels zu binden. MBS scheint in dem, was er im Namen der Palästinenser fordert, flexibel zu sein, aber sein Vater, König Salman, ist eher ein Traditionalist, was darauf hindeutet, dass seine Anforderungen hart sein werden – vielleicht einschließlich der Anerkennung der palästinensischen Souveränität über den Haram al-Sharif-Komplex, auch bekannt als Tempelberg, in Jerusalem.

Es ist möglich, dass die Biden-Regierung in ihrem Bestreben, ein Normalisierungsabkommen zu erreichen, die Saudis nicht dazu drängen wird, von Israel ein ausreichend großes Paket für die Palästinenser zu verlangen. Es ist auch möglich, dass MBS und Netanjahu Washington aus den Verhandlungen ausschließen, wenn sie den amerikanischen Preis für zu hoch halten und zu ihrem eigenen Verständnis in Bezug auf die palästinensische Frage kommen. Aber die Biden-Administration hat immer noch einen Hebel, den sie nicht zögern sollte, zu nutzen. Die Demokraten im Kongress sprechen bereits darüber, wie wichtig es ist, jedes israelisch-saudische Abkommen an etwas zu knüpfen, das für die Palästinenser glaubwürdig ist. Und es kann keine Normalisierung der Beziehungen zwischen Riad und Jerusalem ohne U geben.S. Garantien. Das Letzte, was die Biden-Regierung für all ihre schwere Arbeit in den USA wollen sollte.S.- Die bilateralen Beziehungen zwischen Saudi-Arabien sollen Netanjahu und seine Koalition vom Haken lassen, wenn es um die Palästinenser geht.

Die Biden-Regierung hat einen Hebel, den sie nicht zögern sollte, zu nutzen.

Das bedeutet, dass die Forderungen der USA und Saudi-Arabiens groß genug sein müssen, um Israels De-facto-Annexion der besetzten Gebiete zu stoppen und es den Palästinensern unmöglich zu machen, sich gegen ein Abkommen zu sträuben. Solche Forderungen sollten ein vollständiges, überprüfbares und überwachtes Einfrieren aller Siedlungsaktivitäten außerhalb bestehender Wohngebiete innerhalb der von Israel autorisierten Siedlungen in den großen Blöcken umfassen; ein Moratorium für neue Siedlungen oder Außenposten; die Auflösung aller nach 2001 errichteten Außenposten (in Übereinstimmung mit der von der israelischen Regierung im Jahr 2004 eingegangenen Verpflichtung); ein Stopp der Legalisierung bestehender Außenposten und die Rückkehr von Siedlern in evakuierte Außenposten oder Siedlungen im Jahr 2005; und eine formelle Verpflichtung der israelischen Regierung (nicht nur des Premierministers) zu einem Zwei-Staaten-Ergebnis, das eine palästinensische Hauptstadt in Ostjerusalem einschließt.

Die gegenwärtige israelische Regierungwird diese Bedingungen nicht akzeptieren. Aber sie als Teil eines diplomatischen Dreiecksprozesses zu fordern, würde Netanjahu in die unangenehme Lage bringen, eine Normalisierung mit Saudi-Arabien abzulehnen, um seine annexionistischen Minister zu besänftigen. Wenn MBS Jerusalem besuchen und direkt vor der israelischen Knesset für Frieden werben würde, würde der Druck auf Netanjahu exponentiell zunehmen und ihn höchstwahrscheinlich dazu zwingen, entweder auf die Opposition zuzugehen, um eine Regierung der nationalen Einheit zu bilden, um das saudische Angebot zu nutzen, oder Neuwahlen auszurufen. Ob Israels Opposition, angeführt von ihrem wahrscheinlichsten Kandidaten für das Amt des Premierministers, Benny Gantz, bereit wäre, Netanjahu einen Rettungsanker zuzuwerfen und einer Art Rotationsvereinbarung an der Spitze der Regierung zuzustimmen, ist keineswegs sicher, und die politischen Turbulenzen, die sich aus einer solchen Ouvertüre ergeben würden, würden die Normalisierungsinitiative wahrscheinlich verzögern. Aber wenn sie wieder aufgenommen würde, würde sie dies auf einer viel solideren Grundlage tun, die es den Israelis und Saudis ermöglichen würde, die Bedingungen und die Reihenfolge eines Normalisierungsabkommens und eines Friedensvertrags auszuarbeiten.

Die palästinensische Komponente dieses diplomatischen Menuetts ist einfach: Sagen Sie nicht nein. Die Palästinenser sollten bereit sein, die Sicherheitskooperation mit Israel zu verstärken und sich zur Abhaltung demokratischer Wahlen zu verpflichten. Im Gegenzug könnten sie von den Saudis und anderen eine langfristige finanzielle Zusage verlangen, um ihre Infrastruktur wieder aufzubauen und die Institutionen eines vermeintlichen Staates aufzubauen.

KEIN RISIKO, KEINE BELOHNUNG

Die Art und Weise, wie die Biden-Regierung ihre Forderungen mit denen der anderen Parteien in Einklang bringt, wird wahrscheinlich ihre Beweggründe widerspiegeln, dieses Normalisierungsabkommen voranzutreiben. Ein von den USA vermitteltes israelisch-saudisches Normalisierungsabkommen ist eindeutig darauf ausgelegt, die Besorgnis der USA über den chinesischen Einfluss im Nahen Osten auszuräumen, mit dem zusätzlichen Vorteil, dass die US-Führung in der Region bekräftigt wird. Ein Normalisierungsabkommen wäre auch eine bedeutende außenpolitische Errungenschaft vor den Wahlen 2024, wenn auch eine, die in den Köpfen der Wähler wahrscheinlich nicht viel Beachtung finden wird. Und es wäre ein passender Schlussstein für jahrzehntelange amerikanische Bemühungen, den arabisch-israelischen Konflikt zu beenden.

Wenn Biden also beschließt, diese kühne, aber komplexe Initiative voranzutreiben, muss er beschließen, die Messlatte hoch zu halten – sowohl in Bezug auf die Begrenzung der saudischen Forderungen als auch auf die Förderung des israelisch-palästinensischen Friedens. Es ist besser, überhaupt keinen Deal zu haben, als einen, der den Saudis zu viel gibt, nicht genug im Gegenzug sichert und die derzeitige israelische Regierung legitimiert, ohne ihre Bemühungen um die Annexion des Westjordanlandes zu stoppen. Washington muss auch bedenken, dass die Hauptnutznießer eines Abkommens Israel und Saudi-Arabien sein werden – nicht die Vereinigten Staaten.

Ein guter Deal wäre sowohl diplomatisch ambitioniert als auch potenziell transformativ. Es würde versuchen, die derzeitige regionale Landschaft neu zu gestalten und die amerikanische Führungsrolle zu stärken. Wenn die Biden-Regierung groß rauskommt, hat sie die Chance, den zerbrochenen israelisch-palästinensischen Friedensprozess wiederzubeleben, so U.S.-Die saudischen Beziehungen auf einem für beide Seiten vorteilhaften Weg zu halten und die Hoffnung auf eine bessere Zukunft für Israelis und Palästinenser gleichermaßen am Leben zu erhalten. Aber wenn sie klein wird oder ein schlechtes Geschäft macht, wird die Regierung eine seltene Gelegenheit für Fortschritte in Richtung Frieden verpassen und wahrscheinlich die US-Interessen im Nahen Osten eher untergraben als fördern.