THEO VN GOGH : DIE US-AUSSENPOLITIK LIEGT IN TRÜMMERN! – Warum Amerika nicht alles haben kann!

Washington muss sich zwischen Vorrang und Priorisierung entscheiden

Von Stephen Wertheim FOREIGN AFFAIRS USA

14. Februar 2024

Die Biden-Regierung trat ihr Amt mit der Absicht an, die US-Außenpolitik strategisch auszurichten. Der Präsident und sein Team versprachen, die ewigen Kriege der Vereinigten Staaten zu beenden und das internationale Engagement des Landes in den Dienst einer unzufriedenen Öffentlichkeit zu stellen. Im ersten Jahr ihres Bestehens beendete die Regierung den zwei Jahrzehnte andauernden Krieg in Afghanistan, versprach, die US-Militärpräsenz im Nahen Osten “richtig zu dimensionieren” und strebte sogar eine “stabile und berechenbare” Beziehung zu Russland an. Indem Washington weniger Gewicht auf bestimmte Regionen legt, so die Logik, könnte es sich auf das konzentrieren, was die Interessen der USA am meisten betrifft: den Wettbewerb mit China zu managen und transnationale Bedrohungen wie Klimawandel und Pandemien anzugehen.

Heute liegt diese Vision in Trümmern. Die Vereinigten Staaten sind jetzt in mehrere Kriege in Europa und im Nahen Osten verwickelt, genau dort, wo die Regierung versuchte, die Dinge ruhig zu halten. In der Zwischenzeit haben sich die Beziehungen zu China und Russland so deutlich verschlechtert, dass die realistische Aussicht auf den ersten Konflikt zwischen Großmächten seit 1945 steigt.

Man kann den politischen Entscheidungsträgern in den USA kaum die Schuld für die Turbulenzen geben. Es war der russische Präsident Wladimir Putin, der 2022 beschloss, in die Ukraine einzumarschieren, und die Hamas, die sich entschied, Israel im Jahr 2023 anzugreifen. Niemand hatte eine Kristallkugel, um diese schockierenden Taten Jahre im Voraus vorherzusagen. Doch die amerikanischen Beamten tragen die Verantwortung dafür, dass sie selbst eine gescheiterte Wette abgeschlossen haben. Sie hofften, dass ganze Regionen der Welt still sitzen würden, weil sie es vorzogen, ihren Blick woanders hinzurichten, auch wenn die Vereinigten Staaten in den Sicherheitsvorkehrungen dieser Regionen verharrten. Die Biden-Regierung wollte das priorisieren, was ihrer Meinung nach am wichtigsten ist, und sich weigern, die Vereinigten Staaten von dem zu trennen, was weniger wichtig ist.

Das ist eine Form des Wunschdenkens – vielleicht so naiv wie die Invasion von Ländern, um sie zu befreien – und sollte als solche anerkannt werden. Die Biden-Regierung ist nicht die erste, die sich dem hingibt. Die Begründung für die globale Dominanz Amerikas nach dem Kalten Krieg, wie sie 1992 vom Pentagon formuliert wurde, war, dass die Vereinigten Staaten durch die Aufrechterhaltung der militärischen Vorherrschaft in den meisten Regionen der Welt den Wettbewerb zwischen anderen Ländern unterdrücken, Herausforderer davon abhalten würden, sich zu entwickeln, und den Frieden zu einem vernünftigen Preis für die Amerikaner aufrechterhalten würden. Doch die unipolare Ära ist vorbei. Für die Zukunft sind die Optionen klar: Die Vereinigten Staaten können selektiv Kosten und Risiken einschränken und kontrollieren, oder sie können an der globalen Vorherrschaft festhalten und von Krise zu Krise taumeln.

KEINE SCHWIERIGEN ENTSCHEIDUNGEN

Von seiner Amtseinführung bis zum Herbst 2021 schien US-Präsident Joe Biden zu erwägen, die US-Streitkräfte aus dem Nahen Osten und möglicherweise auch aus anderen Ländern abzuziehen. Er wies das Verteidigungsministerium zunächst an, die globale Truppenpräsenz der Vereinigten Staaten zu überprüfen und sie mit den vom Weißen Haus definierten Prioritäten in Einklang zu bringen. Im August 2021 beendete er dann den Krieg in Afghanistan. Doch besondere Umstände hatten Biden weitgehend zum Einlenken gezwungen: Zusammen mit einer von seinem Vorgänger getroffenen Vereinbarung, sich aus dem Land zurückzuziehen, erbte er dort so wenige Truppen, dass er die gescheiterten und unpopulären Kriegsanstrengungen hätte eskalieren müssen, wenn er sich nicht zurückgezogen hätte. Im November hatte das Pentagon verkündet, dass die Haltung der US-Streitkräfte nach ordnungsgemäßer Überprüfung im Wesentlichen korrekt sei.

Seitdem hat es die Biden-Regierung vermieden, irgendeinen Teil der globalen Vormachtstellung der USA strukturell zu reduzieren – auf die politischen Ziele, Verteidigungsverpflichtungen und militärischen Positionen, die Washington in acht Jahrzehnten angehäuft hat. Gleichzeitig hat sie weiterhin versucht, Prioritäten zu setzen, indem sie den Sicherheitsanforderungen im Indopazifik Vorrang vor denen in Europa und im Nahen Osten einräumt. In der Nationalen Sicherheitsstrategie, die im Oktober 2022 veröffentlicht wurde, tauchen die Begriffe “Priorität”, “Prioritäten” und “Priorität” 23 Mal auf, obwohl die weltumspannenden Allianzen und Partnerschaften der Vereinigten Staaten als “unser wichtigstes strategisches Gut” bezeichnet werden, was einem Selbstzweck gleichkommt. Im Wesentlichen wollte die Regierung bestimmte Regionen vom Schreibtisch des Präsidenten fernhalten, während sie an diesen Orten der wichtigste Sicherheitsakteur blieb.

Es gibt zwei Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass Regionen mit niedriger Priorität so bleiben, solange sich die Ziele, Verpflichtungen oder Positionen der USA nicht ändern. Erstens könnten die Vereinigten Staaten geschickte Diplomatie einsetzen, um den Beschwerden von Akteuren wie dem Iran und Russland Rechnung zu tragen, die versuchen, den Status quo zu ihren Gunsten zu revidieren. Aber US-Diplomaten könnten nur bescheidene Maßnahmen anbieten, wenn es ihnen verboten wäre, die Kernambitionen der Vereinigten Staaten, Sicherheitspartnerschaften oder Vorwärtsverlegungen zurückzufahren. Alternativ könnten die Vereinigten Staaten versuchen, ihre Verbündeten und Partner davon zu überzeugen, dass sie und nicht Washington die Hauptverantwortung für die Bewältigung aller Konflikte übernehmen müssten, die in ihrer eigenen Nachbarschaft entstehen. Doch wenn es den Vereinigten Staaten so wichtig war, dass sie sich entschieden haben, die führende Militärmacht der Region zu bleiben, warum sollten sie sich dann so wenig darum kümmern, dass sie sich in einer Krise zurückhalten würden? Es wäre äußerst schwierig, diese Botschaft glaubwürdig zu machen.

Im ersten Jahr ihres Bestehens entschied sich die Biden-Regierung für eine halbherzige Kombination beider unzulänglicher Optionen. Sie versuchte, Rivalen durch Diplomatie zu besänftigen und Verbündete und Partner zum Eintreten zu bewegen – in der Praxis fiel sie auf die Hoffnung zurück, dass der Status quo irgendwie halten würde. Im Nahen Osten strebte Biden zunächst den Wiedereintritt in das Atomabkommen mit dem Iran an, das sein Vorgänger 2018 aufgekündigt hatte, und zeigte Saudi-Arabien die kalte Schulter. Aber die Regierung konnte sich nie entscheiden, ob sie die politischen Kosten für die Wiederbelebung des Abkommens tragen wollte, und die Verhandlungen scheiterten, als Washington ein “längeres und stärkeres” Abkommen anstrebte und Teheran neue Zugeständnisse und Garantien suchte, dass sich die Vereinigten Staaten in Zukunft nicht wieder zurückziehen würden. Die saudische Brüskierung, die vor allem atmosphärisch war, wurde in Bidens zweitem Jahr leicht rückgängig gemacht.

Biden positionierte sich als Wiederhersteller der Normalität nach Trump.

Noch grundlegender ist, dass der Nahe Osten so komplex und instabil ist und aus zahlreichen Staaten und bewaffneten Gruppen besteht, die in der Lage und willens sind, den Status quo in Frage zu stellen, dass selbst ehrgeizige diplomatische Bemühungen, die Spannungen zwischen einigen Parteien abzubauen, die Spannungen zwischen anderen Parteien verschärfen. Man denke nur an das Schicksal der Abraham-Abkommen, der von den USA vermittelten Abkommen zwischen Israel und einer Handvoll arabischer Länder zur Normalisierung der Beziehungen. Indem die Biden-Regierung die Abkommen annahm und im vergangenen Sommer versuchte, sie um ein Abkommen zwischen Israel und Saudi-Arabien zu erweitern, förderte sie in gewisser Weise Integration und Frieden, aber nur unter den Gegnern des Iran und seiner Stellvertreter. Und dieser Schritt ging mit einer Verschlechterung der politischen Aussichten der Palästinenser einher, die im Rahmen der Arabischen Friedensinitiative von 2002 die Staatlichkeit als Bedingung für die Normalisierung der Beziehungen arabischer Regierungen zu Israel erreichen sollten. Der schwindende politische Horizont der Palästinenser war wahrscheinlich ein Anstoß für den Angriff der Hamas im Süden Israels am 7. Oktober.

Die Biden-Regierung hat Europa nie eine so niedrige Priorität eingeräumt wie dem Nahen Osten. Im ersten Jahr seines Bestehens streckte es jedoch die Hand nach Moskau aus, in der Hoffnung, eine “stabile und berechenbare” Beziehung zu Russland aufzubauen, die es Washington ermöglichen könnte, sich auf den strategischen Wettbewerb mit China zu konzentrieren. Biden hielt im Juni 2021 ein Gipfeltreffen mit Putin ab, und die beiden Länder begannen einen strategischen Stabilitätsdialog mit dem Ziel, das Risiko eines Atomkriegs zu verringern und die Rüstungskontrolle zu verbessern. Aber das Weiße Haus unterschätzte die revisionistischen Ambitionen Russlands und weigerte sich, über die Beziehungen der NATO zur Ukraine zu verhandeln, ein Thema, das hätte angegangen werden müssen, um Putin dazu zu bringen, seine Invasionspläne auf Eis zu legen.

Die Biden-Regierung, die nach den Trump-Jahren bestrebt war, die Verbündeten der USA zu umarmen, tat wenig, um die europäischen Staaten zu ermutigen, den Großteil der transatlantischen Verteidigungslast zu tragen. “Amerika ist zurück”, verkündete der Präsident. Anstatt aus der Möglichkeit Kapital zu schlagen, dass Donald Trump ins Amt zurückkehren könnte, positionierte sich Biden als Wiederhersteller der Normalität nach einer Trump’schen Verirrung. Die Vereinigten Staaten blieben Europas Sicherheitsgarant erster Instanz, nur eine Krise davon entfernt, die Reaktion darauf managen zu müssen.

Es geht nicht darum, dass die Biden-Regierung bessere diplomatische Anstrengungen hätte unternehmen können, die verhindert hätten, dass sie letztendlich nach Europa oder in den Nahen Osten umgeleitet wird. Im Gegenteil, ein solcher Versuch war zum Scheitern verurteilt. Die Zugeständnisse, die notwendig sind, um die Rivalen der USA zufrieden zu stellen, und die Anreize, die erforderlich sind, um Verbündete und Partner dazu zu bringen, Probleme selbst zu lösen, würden die Vereinigten Staaten zwingen, ein gewisses Maß an Kürzungen zu üben. Nur durch einen Rückzug – durch die Kürzung seiner politischen Ziele und Verteidigungsverpflichtungen sowie der militärischen Haltung, die sie unterstützt – kann Washington Europa und den Nahen Osten glaubhaft krisenfrei halten, zumindest für die Vereinigten Staaten. Wenn dies bei Bidens Amtsantritt der Fall war, gilt es jetzt nur noch mehr, da Russland vom Westen isolierter und feindseliger ist und der Krieg zwischen Israel und der Hamas einen weit verbreiteten Konflikt im Nahen Osten ausgelöst hat.

LASTEN ABWERFEN

Da ihre Pläne zur Priorisierung zunichte gemacht wurden, hat die Biden-Regierung eine Art Rückfall improvisiert, der die Richtung anzeigt, in die sie sich in einer zweiten Amtszeit bewegen könnte. Anstatt sich zurückzuziehen, versucht sie, “Bindegewebe” zwischen den US-Verbündeten in Europa und Asien aufzubauen. Indem man die beiden Schauplätze miteinander verbindet, so das Argument, kann Washington in beiden Fällen effektiver sein und das stimulieren, was Jake Sullivan, der Nationale Sicherheitsberater der USA, als “die größte Lastenteilung seit Jahrzehnten” bezeichnet.

Obwohl die Zusammenarbeit zwischen den Verbündeten willkommen ist, ist es unwahrscheinlich, dass dieser Ansatz die Gesamtkosten und Risiken, die die Vereinigten Staaten für die Verteidigung tragen, verringern oder begrenzen wird. Um zu verhindern, dass die Belastungen wachsen, müssten die Verbündeten Verantwortung übernehmen und Fähigkeiten entwickeln, die die der Vereinigten Staaten ersetzen und die Bedrohungen der regionalen Sicherheit durch China und Russland übertreffen. In keiner der beiden Regionen scheint dies der Fall zu sein. Die Erhöhungen der europäischen und japanischen Militärausgaben sind zwar beträchtlich, führen aber immer noch zu begrenzten Fähigkeiten, die die US-Streitkräfte mehr als ersetzen sollen und die aufstrebende Macht Chinas und Russlands aggressivere Absichten nicht ausgleichen können. Das Weiße Haus hat seinerseits keine Metriken formuliert, anhand derer der Erfolg seiner überregionalen Strategie im Laufe der Zeit gemessen werden könnte. Die Bemühungen könnten am Ende ein bequemes Alibi liefern, um die globale Vorherrschaft der USA in vollem Umfang aufrechtzuerhalten und die Prioritätensetzung ganz aufzugeben.

Lastenteilung ist kein Ersatz für Lastenverlagerung. Wenn die Vereinigten Staaten wirklich Prioritäten setzen wollen, die ihren Interessen entsprechen – mit anderen Worten, strategisch handeln –, gibt es keine brauchbare Alternative zum Rückzug aus den Bereichen, die weniger wichtig sind. Washington kann nicht die Früchte der geringeren Fürsorge ernten, ohne sich tatsächlich weniger zu kümmern und die Ziele, Verpflichtungen und Positionen der USA entsprechend zu reduzieren. Anstatt überseeische Gebiete zu einem großen, von den USA geführten Kampfgebiet zusammenzufassen, sollte Washington zwischen den Regionen differenzieren und eine klare Arbeitsteilung zwischen sich und seinen Sicherheitspartnern einführen. Das bedeutet, die Vereinigten Staaten systematisch vom Nahen Osten abzukoppeln, den größten Teil der europäischen Verteidigungslast auf die europäischen Verbündeten abzuwälzen und auf eine wettbewerbsfähige Koexistenz mit China hinzuarbeiten, damit sich die politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den beiden Ländern stabilisieren, während die Vereinigten Staaten weiterhin militärische Macht einsetzen, um ein chinesisches Streben nach regionaler Hegemonie zu verhindern.

Eine solche Formel könnte die einzige Grundlage für die Herausbildung eines neuen außenpolitischen Konsenses in der amerikanischen Politik sein, um das wankende primaistische Paradigma zu ersetzen. Sie könnte für die progressive Linke mit ihren antikriegs- und antiautoritären Tendenzen weitgehend akzeptabel werden; für Zentristen, die den Wettbewerb der Großmächte ohne Katastrophe anstreben; und an die “America first”-Rechte, die sich gegen die chinesische Kriegslust und das Trittbrettfahren von Verbündeten ausspricht. Wenn die Vereinigten Staaten im Gegensatz dazu weiterhin der globalen Vorherrschaft nachjagen, während sich dieses Unterfangen von der Politik im eigenen Land löst, werden sie zu viel von der Sicherheit der Welt und ihrem eigenen Prestige auf den Ausgang jeder US-Wahl setzen. Die Suche nach einem dauerhaften außenpolitischen Konsens ist unerlässlich, um eine kohärente Strategie aufrechtzuerhalten und die Verpflichtungen glaubwürdig zu halten.

Lastenteilung ist kein Ersatz für Lastenverlagerung.

Zum ersten Mal in der Ära nach dem Ende des Kalten Krieges könnte es einfach sein, festzustellen, ob Kürzungen wünschenswert sind. Die Umsetzung einer Kurskorrektur wird jedoch angesichts der politischen Interessen und ideologischen Axiome, die derzeit für den Primat sprechen, äußerst schwierig sein. Ein Präsident müsste sein Amt antreten, entschlossen sein, sich zurückzuziehen, und bereit sein, dafür politisches Kapital aufzuwenden. Er oder sie ließ sich nicht von Rückschlägen abbringen, wie etwa der Machtübernahme der Taliban in Afghanistan nach dem Abzug der USA. Ein Kader hochrangiger Beamter müsste politische Rahmenbedingungen für vier bis acht Jahre formulieren und sicherstellen, dass die Bürokratie mitmacht und diese durchzieht. Die Regierung konnte sich von der momentanen Abwesenheit von Krisen nicht davon abhalten lassen, ihre Agenda voranzutreiben. Zum Beispiel hätten die Regierungen Trump und Biden die US-Bodentruppen aus dem Irak und Syrien abziehen sollen, sobald ihre Mission, den Islamischen Staat zu besiegen, abgeschlossen war, anstatt diese Truppen als bereite Ziele für pro-iranische Milizen zu belassen, sobald die Spannungen zunahmen. Und wenn es zu Krisen kommt, sollte die Regierung sie in Gelegenheiten verwandeln, um die Vereinigten Staaten weiter herauszuziehen, anstatt sie noch tiefer hineinzuziehen.

Im Nahen Osten könnte selbst ein verantwortungsvoller Rückzug kurzfristig destabilisierende Folgen haben. Ein Präsident müsste erklären, dass die Volatilität der Region verdeutlicht, warum die Vereinigten Staaten in eine weitgehend Offshore-Rolle übergehen, und dass der Nahe Osten eine Chance haben muss, sein eigenes Gleichgewicht zu finden, wie es ihm die Präsenz mehrerer mittelgewichtiger Mächte ermöglicht. Durch die Beibehaltung einiger Luft- und Marinestützpunkte, vielleicht in Bahrain und Katar, könnten die Vereinigten Staaten weiterhin die maritimen Gemeingüter sichern, ihr vitales Interesse an der Region, das dauerhaft ist und nicht zirkulär durch ihre Präsenz dort geschaffen wird. Da es den Vereinigten Staaten abgesehen von der Türkei an vertraglichen Verbündeten in der Region mangelt, könnte der Präsident Sicherheitspartnerschaften zu neutraleren und transaktionsorientierteren Beziehungen herabstufen, ohne rechtliche Verpflichtungen aufzuheben.

Der Rückzug aus Europa stellt eine andere Herausforderung dar: Das Abwärtsrisiko ist für die US-Interessen schädlicher, aber die Chancen auf ein ideales Ergebnis – einen geordneten Übergang zu einer europäischen Führungsrolle in der europäischen Verteidigung – sind höher als im Nahen Osten. Der Krieg in der Ukraine hat den Übergang leichter möglich gemacht, indem er die europäischen Verbündeten dazu angespornt hat, mehr für die Verteidigung auszugeben, und ihnen trotz Bidens Bemühungen die Gefahr vor Augen geführt hat, von den Launen Washingtons abhängig zu sein. Während die russischen Streitkräfte weiterhin in der Ukraine konzentriert sind, hat das transatlantische Bündnis die einzigartige Gelegenheit, den Großteil der Verteidigungslast auf die EU und die europäischen NATO-Mitglieder abzuwälzen, ohne Moskau ein Zeitfenster für weitere Aggressionen zu geben. Ein Kürzungspräsident würde einen neuen Deal eingehen, der die Vereinigten Staaten in der NATO hält, aber über ein Jahrzehnt hinweg die meisten US-Streitkräfte und -Fähigkeiten stetig durch europäische ersetzt.

Abgesehen von einer Kehrtwende wird die Biden-Regierung diesen Ansatz nicht übernehmen, wenn sie eine zweite Amtszeit gewinnt. Aber es sollte sein, und seine Nachfolger konnten es immer noch. Die Wiederbelebung des Vertrauens in die Vorherrschaft der USA nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine hat sich als kurzlebig erwiesen, und die Generationen von Amerikanern, die sich nicht an den Kalten Krieg erinnern können, kommen an die Macht. Um die Möglichkeit einer verantwortungsvollen Kürzung zu wahren, darf Biden jedoch keine neuen Verteidigungsverpflichtungen eingehen. Ein Vertrag, der die Vereinigten Staaten verpflichtet, Saudi-Arabien zu verteidigen, wie er es jetzt abwägt, würde den Interessen der USA schaden, selbst im Austausch für die Normalisierung der saudischen Beziehungen zu Israel und israelische Schritte in Richtung eines palästinensischen Staates. Die Regierung sollte sich auch nicht gegen eine Einladung der Ukraine in die NATO wehren und sich stattdessen darauf vorbereiten, das Land für die langfristige Selbstverteidigung auszurüsten.

NACH DEM PRIMAT

Wenn Trump im nächsten Jahr ins Weiße Haus zurückkehrt, könnte er möglicherweise ein Präsident werden, der sich zurückzieht, aber er müsste viel von seiner Einstellung und seinem Verhalten ändern. In seiner ersten Amtszeit wurden die Bündnisverpflichtungen der USA und die Verteidigungsausgaben nur noch ausgeweitet. Trotz all seines Verbündeten-Bashings zielte Trump vor allem darauf ab, den bestehenden Sicherheitsvorkehrungen einen besseren Deal abzuringen, und nicht, sie wieder rückgängig zu machen. Wenn er nicht eine stärkere und konsequentere Präferenz für Kürzungen zeigt und geeignetes Personal ernennt, könnte eine zweite Trump-Regierung der ersten durchaus ähneln. Trumps Versprechen, den “Frieden durch Stärke” wiederherzustellen – sein Mantra im Wahlkampf – ist Teil genau der Fantasie, die die US-Außenpolitik an diesen Tiefpunkt gebracht hat. Tatsächlich wird keine noch so große amerikanische Stärke den Rest der Welt dazu bringen, sich in Angst zu ducken und Frieden zu Washingtons Bedingungen zu akzeptieren.

Und das ist auch gut so. Die Vereinigten Staaten brauchen keine globale militärische Dominanz, um zu gedeihen. Was sie tun muss, ist, ihre liberale Demokratie zu retten, ihre Parteipolitik wieder aufzubauen und das Vertrauen ihres Volkes wiederherzustellen. Das Festhalten am Primat wirft diese große Aufgabe zurück. Sie schafft eine Außenpolitik, die ständig außer Kontrolle gerät, und ein Land, das seine Selbstbeherrschung verliert. Mehr als jede andere Großmacht sollten die Vereinigten Staaten, unendlich innovativ, militärisch unvergleichlich, abgeschirmt durch zwei Ozeane und nukleare Abschreckung, Herr ihres Schicksals sein. Sie sollte in die Welt hinausblicken und Chancen sehen, die sie ergreifen kann, und Entscheidungen, die sie treffen kann. Große Nationen setzen Prioritäten.