MESOP MIDEAST WATCH: AUSNAHME ISRAEL FÜR EX&IMPORTE NACH CHINA –  Verschärfte globale Durchsetzung der US-Exportkontrollen: Die Bedeutung für Israel

Die Vereinigten Staaten haben kürzlich eine Rekordstrafe wegen Verstoßes gegen US-Exportkontrollen verhängt. Dieser Fall dient als Warnsignal für israelische Unternehmen und kann auch über das erforderliche Verhalten der israelischen Aufsichtsbehörden informieren

INSS Insight Nr. 1738, 14. Juni 2023 INSTITUTE FOR NATIONAL SECURITY STUDIES

Die Vereinigten Staaten haben kürzlich eine Rekordstrafe gegen ein ausländisches Unternehmen verhängt, das seine Produkte außerhalb der Grenzen der Vereinigten Staaten herstellt, weil es gegen die US-Exportkontrollen verstoßen hat. Der Vorfall zeigt, wie der extraterritoriale Charakter der US-Regeln zur Überwachung von Exporten zu einem erheblichen potenziellen Problem für israelische Unternehmen wird, die einen hohen Preis für die Verletzung der US-Exportregeln zahlen könnten – selbst wenn sie keine israelischen Gesetze gebrochen haben. Dieser Fall kann auch die Grundlage für das Verhalten der israelischen Aufsichtsbehörden geben, das erforderlich ist, um sicherzustellen, dass israelische Unternehmen weiterhin Geschäfte mit China tätigen können, während gleichzeitig diese israelischen Einrichtungen geschützt und eine strengere US-Aufsicht über die technologischen und wirtschaftlichen Aktivitäten auf der israelisch-amerikanischen Achse vermieden werden

Die Überwachung des Exports von US-Dual-Use-Rohstoffen, -Technologie und -Software (d. h. zivilen Produkten, die auch Verteidigungsanwendungen haben können) liegt in der Verantwortung des US-Handelsministeriums und wird vom Bureau of Industry Security (BIS) geleitet. Die BIS spielt eine Schlüsselrolle im Handelskrieg zwischen den Vereinigten Staaten und China, insbesondere im Kampf um fortschrittliche Technologien, die im Mittelpunkt der Mikrochip-, Halbleiter- und Supercomputerindustrie stehen.

Im April 2023 verhängte die BIZ eine zivilrechtliche Geldstrafe in Höhe von 300 Millionen US-Dollar gegen ein Unternehmen aus Singapur und ein US-Unternehmen, die beide zum Seagate-Konzern gehören. Die Geldbuße wurde im Rahmen einer Vergleichsvereinbarung verhängt, da den Unternehmen vorgeworfen wurde, zwischen August 2020 und September 2021 gegen US-Exportkontrollen verstoßen zu haben, indem sie 7,4 Millionen Festplatten, die außerhalb der Vereinigten Staaten hergestellt wurden, an den chinesischen Technologiekonzern Huawei verkauft haben – zu Gesamtkosten von rund 1,1 Milliarden US-Dollar.

Dies ist die höchste zivilrechtliche Geldstrafe, die jemals von der BIZ verhängt wurde. Die Summe ist mehr als doppelt so hoch wie der Nettogewinn von Seagate aus den verbotenen Geschäften, wodurch die Geschäfte von hochprofitablen zu völligen Verlusten degradiert wurden. Darüber hinaus sieht der Kompromiss vor, dass Seagate jährlichen Inspektionen seines Verhaltens unterzogen wird, und es wurde gewarnt, dass Seagate seine Lizenz zum Export von Waren unter US-Aufsicht widerrufen würde, wenn es in den nächsten fünf Jahren erneut gegen Exportbeschränkungen verstößt.

Regeln für ausländische Direktprodukte

Im August 2020 begann die BIS, den Export bestimmter außerhalb der Vereinigten Staaten hergestellter Waren an den chinesischen Huawei-Konzern zu überwachen. Die Bedeutung dieses Versehens bestand darin, dass jeder Exporteur, der diese Waren verkaufen möchte, eine BIS-Exportlizenz benötigt, wenn Huawei Teil des Geschäfts wäre und wenn die Herstellung des Produkts (oder eines Teils davon) auf US-Software oder -Technologie basiert, die der Exportaufsicht der Vereinigten Staaten unterliegt.

Diese Regeln, die auch für den Export aus einem Drittland eine von der US-Regierung ausgestellte Ausfuhrgenehmigung für Produkte erfordern, die außerhalb der Vereinigten Staaten hergestellt wurden, wenn es sich um das direkte Produkt einer US-Technologie handelt, die unter Aufsicht steht, werden als Foreign Direct Product (FDP)-Regeln bezeichnet. Bis heute hat die BIZ 10 verschiedene FDP-Regeln veröffentlicht, die den Export bestimmter außerhalb der Vereinigten Staaten hergestellter Waren in bestimmte Länder, Unternehmen und Endverbraucher verbieten.

Die FDP-Regeln haben eine extraterritoriale Zuständigkeit. Sie verpflichten Unternehmen, die nicht amerikanisch sind, eine US-Exportlizenz für Waren zu erhalten, die nicht in den Vereinigten Staaten hergestellt wurden. Die Regeln wurden eingeführt, um zu verhindern, dass sensible US-Technologie in problematische Länder oder Nutzer gelangt. Die Vereinigten Staaten stellten fest, dass es nicht ausreichte, nur Exporte aus den USA oder Produkte, die in den USA hergestellt wurden, zu überwachen, da die Interessen der USA nicht durch die Exportkontrollgesetze anderer Länder vertreten wurden. Zum Beispiel hat Israel eine ganz andere Herangehensweise an China als die Vereinigten Staaten; Jerusalem hat China keine Exportbeschränkungen auferlegt, die denen Washingtons ähneln. Daher sollen die FDP-Regeln sicherstellen, dass Produkte, die mit einer Technologie hergestellt werden, die unter US-Aufsicht steht – auch solche, die außerhalb der Vereinigten Staaten hergestellt werden – der US-Aufsicht unterliegen.

Der Verstoß gegen die FDP-Regeln

Bei der Produktion der Festplatten, die Seagate an Huawei verkaufte, wurden US-Technologie und -Geräte verwendet, die aufgrund der im August 2020 erlassenen FDP-Regel unter Aufsicht stehen. Daher bedurfte der Verkauf dieser Festplatten an Huawei der Zustimmung der BIS. Die beiden anderen Unternehmen, die Festplatten an Huawei liefern, kündigten an, dass sie ihre Geschäfte mit dem chinesischen Unternehmen aussetzen würden, bis die BIS ihnen eine Exportlizenz erteilt habe.

Nichtsdestotrotz verkaufte Seagate weiterhin große Mengen der Festplatten an Huawei und wurde zum einzigen Festplattenlieferanten des Unternehmens, auf Kosten von Konkurrenten, die sich an US-Gesetze hielten und den Verkauf einstellten. In der Folge unterzeichnete Seagate eine strategische Kooperationsvereinbarung mit Huawei, die das Unternehmen zum strategischen Lieferanten des Unternehmens machte und ihm einen Vorzugsstatus unter den eigenen Lieferanten von Huawei einräumte. Seagate stellte Huawei sogar erhebliche Kreditlinien zur Verfügung, ohne die Huawei die Käufe nicht hätte abschließen können.

Israelische Unternehmen dürfen nicht den Kopf in den Sand stecken

• Der Fall Seagate ist ein Beispiel für die extraterritoriale Durchsetzung der amerikanischen Exportaufsicht: die Durchsetzung gegen ein singapurisches Unternehmen für Waren, die außerhalb der Vereinigten Staaten hergestellt wurden, im Kontext einer Technologie, die weder an der Spitze der Spitzentechnologie noch der chinesischen Bedrohung der Vereinigten Staaten steht. Die verhängte Geldstrafe ist nicht nur wegen der Summen, um die es geht, enorm, sondern auch, weil sie profitable illegale Geschäfte zu Verlusten gemacht hat. Zudem unterliegt das Unternehmen nun einer strengeren Aufsicht und der Androhung schärferer Sanktionen, wenn es in den kommenden Jahren gegen Exportbeschränkungen verstößt.
• Die Geldbuße und die verschärfte Aufsicht wurden Seagate wegen eines Verstoßes auferlegt, der sich vor der deutlichen Verschärfung der Exportbeschränkungen durch die Vereinigten Staaten im Zusammenhang mit China ereignete, die im Oktober 2022 im Rahmen des Kampfes zwischen den Supermächten um den Zugang zu fortschrittlichen Technologien angekündigt wurden. Vermutlich würde jeder zukünftige Verstoß gegen die neuen Exportbeschränkungen mit einer noch härteren Reaktion beantwortet werden.
• Der Fall Seagate ist nicht das einzige Mal, dass die Vereinigten Staaten extraterritoriale Gerichtsbarkeit über Exporte ausgeübt haben – auch in Fällen außerhalb des Kontexts der FDP-Regeln – gegen Einzelpersonen oder Organisationen, die gegen die Interessen der USA gehandelt haben. So verhängte die BIZ auch Sanktionen gegen zwei israelische Unternehmen – die NSO Group und Candiru –, weil sie angeblich gegen die Außenpolitik und die Sicherheitsinteressen der Vereinigten Staaten arbeiteten.
• Wenn es um die FDP-Regeln geht, ist Israel sehr stark auf dem Radar der Vereinigten Staaten, da es an der Spitze des technologischen Fortschritts steht – auch in Bezug auf Themen, die für die US-Aufsicht von zentraler Bedeutung sind (wie Halbleiter und fortschrittliche Computerausrüstung). Die israelische High-Tech-Industrie ist dank der von US-Unternehmen in Israel errichteten Forschungs- und Entwicklungszentren, der US-Investitionen in Israel und der Kooperationsvereinbarungen zwischen Unternehmen beider Länder eng mit ihrem US-amerikanischen Pendant verbunden. Gleichzeitig unterhält Israel auch Handelsbeziehungen zu Ländern und Unternehmen, die von US-Exportbeschränkungen betroffen sind, darunter China. Da die israelische Aufsicht und die Beschränkungen für Exporte in diese Länder und Unternehmen weit weniger streng sind als die der Vereinigten Staaten, könnten israelische Unternehmen gegen die FDP-Regeln verstoßen, obwohl sie keine israelischen Gesetze gebrochen haben.
• Israelische Unternehmen, die die Lücken in China und anderen Märkten als Chance begreifen, nachdem andere Unternehmen beschlossen haben, sich aus diesen Märkten zurückzuziehen oder ihre Geschäftstätigkeit aufgrund von Beschränkungen durch die Vereinigten Staaten oder die Europäische Union erheblich zurückzufahren, wären gut beraten, diesen Ansatz zu überdenken. Die US-Regierung hat betont, dass sie die Tatsache, dass Seagate seine Geschäfte mit Huawei ausgeweitet hat, um den Marktanteil seiner Konkurrenten zu erobern, die sich an die FDP-Regeln gehalten und alle Aktivitäten mit Huawei eingeschränkt hatten, mit äußerster Härte betrachtet.

Eine Lektion für Israels Aufsichtsbehörden

• Israel hat das Recht, seine eigenen Exportbeschränkungen festzulegen und keine Beschränkungen zu verhängen, die mit denen der Vereinigten Staaten identisch sind. Gleichzeitig ist es angesichts des derzeitigen Regimes der US-Exportkontrollen und angesichts der bilateralen strategischen, wirtschaftlichen und technologischen Beziehungen im Interesse Israels, nicht als problematisches Gebiet angesehen zu werden, das de facto den Fluss von US-Technologie unter Verletzung der US-Exportbeschränkungen ermöglicht, während es den US-Interessen eindeutig schadet.
• Die israelische Regierung muss die goldene Mitte finden. Sie muss den Handel mit China ermöglichen und gleichzeitig die Gefahr einer strengeren Durchsetzung gegenüber israelischen Unternehmen, einer Begrenzung des Flusses von Technologie, Know-how und Investitionen nach Israel und eines erhöhten Drucks der USA auf Israel abwenden. Als der Sprecher des US-Repräsentantenhauses, Kevin McCarthy, im Mai 2023 vor der Knesset sprach, stellte er die Verbindung zwischen der technologischen Zusammenarbeit zwischen Israel und den Vereinigten Staaten und der Notwendigkeit her, dass Israel seine Aufsicht über Investitionen chinesischer Akteure und den chinesischen Zugang zu israelischer Technologie und Infrastruktur verschärft. Sein warnender Ton ähnelte den Botschaften, die von früheren US-Regierungen übermittelt wurden – Republikaner und Demokraten gleichermaßen.
• Israel übt sich bereits in Zurückhaltung, wenn es um die Erteilung von Exportlizenzen für China geht; Sie vergibt keine Lizenzen für Rüstungsexporte und vergibt zivile Lizenzen sparsam. Das Ministerium für Wirtschaft und Industrie verlangt von allen Exporteuren, dass sie bei der Beantragung einer Genehmigung schriftlich erklären, dass kein ausländisches Land Ausfuhrbeschränkungen für seine Waren zur späteren Wiederausfuhr verhängt hat. Mit der Ermutigung der Vereinigten Staaten hat Israel auch seinen Mechanismus zur Überwachung ausländischer Investitionen eingerichtet und verschärft, wobei es sich implizit auf chinesische Investitionen konzentriert.
• Israel muss dem lokalen Markt die Tatsache vermitteln, dass die israelische Exportaufsicht nicht die einzige Aufsicht ist, die relevant ist, und dass gerade jetzt israelische Unternehmen sicherstellen müssen, dass sie alle anderen relevanten Aufsichtsregeln, einschließlich der der Vereinigten Staaten, erfüllen.
• Es ist wichtig, dass Israel offene Kommunikationswege mit den Behörden in den Vereinigten Staaten aufrechterhält und dass es israelische Unternehmen über Nachrichten informiert, die von den USA über mögliche Besorgnis über Aktivitäten informiert werden, die gegen die US-Aufsichtsregeln verstoßen. Es ist viel besser, eine Dynamik zu schaffen, in der jeder, der gegen diese Regeln verstößt, in aller Stille die Möglichkeit erhält, dieses Verhalten zu stoppen und die Situation zu korrigieren – anstatt rückwirkend im Namen israelischer Unternehmen eingreifen zu müssen, wenn diese bereits US-Durchsetzungsmaßnahmen unterliegen.
• Aktivitäten seitens der Aufsichtsbehörden in Israel – in einer Weise, die die jüngsten Änderungen in der US-Politik in Bezug auf Technologieexporte anerkennt, Israel aber nicht daran bindet – werden dazu beitragen, Verstöße israelischer Unternehmen zu verhindern, wahrscheinlich den Schutz für Unternehmen zu erhöhen, die gegen diese Regeln verstoßen, und das Vertrauen der USA stärken, dass ihre Technologien in israelischen Händen sicher sind. Dies könnte dazu beitragen, die Lockerung der US-Exportkontrollen nach Israel (wie im Fall von Japan und Australien) voranzutreiben und den Zugang zu US-Sicherheitszuschüssen oder Sicherheitsbeschaffungen von israelischen Lieferanten zu erleichtern.

Die in den INSS-Veröffentlichungen geäußerten Meinungen sind allein die der Autoren.