MESOP NEWS : Der Weg zu einem neuen Iran-Deal / Der Rückzug der USA aus dem Mittleren Osten

Ein regionales Abkommen könnte dort erfolgreich sein, wo Washington gescheitert ist

Von Ali Vaez und Vali Nasr FOREIGN AFFAIRS – 8. Mai 2023

Es ist genau fünf Jahre her, seit sich der ehemalige US-Präsident Donald Trump aus dem Atomabkommen von 2015 mit dem Iran zurückgezogen hat, und mehr als zwei Jahre, seit der derzeitige US-Präsident Joe Biden seine Bemühungen zur Wiederherstellung des Atomabkommens gestartet hat. Trotz großer Hoffnungen war Biden jedoch nicht in der Lage, den Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) wiederzubeleben. Zum Teil ist dies das Versagen der Regierung; In frühen Verhandlungen zögerte Biden, den Kongress dazu zu drängen, eine umstrittene außenpolitische Initiative zu unterstützen, als er deren Unterstützung für seine innenpolitische Agenda benötigte. Das Scheitern ist auch eine Folge des iranischen Eigensinns. Als sich die Gespräche hinzogen, errichtete Teheran Straßensperren und stellte mehrere Forderungen – darunter eine Garantie, dass sich die nächste US-Regierung nicht wieder aus dem Abkommen zurückziehen wird -, die Washington einfach nicht erfüllen konnte. Infolgedessen gab es seit September 2022 praktisch keine Fortschritte bei den Verhandlungen. Die beiden Seiten sind weit von einer Einigung entfernt.

Doch Teherans Atomprogramm ist heute weiter fortgeschritten als je zuvor. Nach Angaben der Internationalen Atomenergiebehörde hat der Iran Uran auf 84 Prozent angereichert – nur einen Prozentpunkt unter der waffenfähigen Reinheit – und genug angereichertes spaltbares Material für mehrere Bomben angehäuft. Nach Angaben von Pentagon-Beamten könnte das Land innerhalb weniger Monate eine einsatzbereite Atomwaffe produzieren. Infolgedessen ist der Iran dank Trumps strategischem Fehler de facto ein Atomstaat: ein Schraubenzieher und eine politische Entscheidung davon entfernt, seine nuklearen Fähigkeiten zu bewaffnen.

Selbst wenn die Verhandlungen wieder aufgenommen werden, ist es unwahrscheinlich, dass der JCPOA gerettet werden kann. Das iranische Programm ist zu weit fortgeschritten, um durch dieses Abkommen eingedämmt zu werden, und das politische Klima im Westen ist für sinnvolle Verhandlungen nicht förderlich. Die weit verbreiteten, regierungsfeindlichen sozialen Proteste im Iran und die brutale Reaktion Teherans haben in Washington und den europäischen Hauptstädten jeglichen Appetit auf eine Aufhebung der Sanktionen gegen den Iran zunichte gemacht – ein notwendiger Teil eines Abkommens. Die Unterstützung des Iran für die russische Invasion in der Ukraine war der westlichen öffentlichen Meinung ähnlich zuwider. Und selbst wenn Washington bereit wäre, sich die Nase zuzuhalten und viele Sanktionen aufzuheben, um den JCPOA wiederherzustellen, ist nicht klar, ob die iranischen Hardliner tatsächlich daran interessiert sind, ein Abkommen mit einer Regierung abzuschließen, die in weniger als zwei Jahren aus dem Amt sein könnte.

Im Rahmen des anhaltenden Requiems über den so gut wie sicheren Untergang des JCPOA versuchen die politischen Entscheidungsträger, einen Plan B zu entwickeln. Aber ihre Rezepte sind im Allgemeinen die gleichen Politiken – Sanktionen und internationale Isolation, verdeckte Aktionen, Militärübungen und militärische Drohungen -, die in den letzten zwei Jahrzehnten völlig versagt haben, um die nuklearen Fortschritte des Iran einzudämmen. Das Weiße Haus scheint an einer Art “Weniger für weniger”-Deal interessiert zu sein, bei dem die Vereinigten Staaten die meisten ihrer Sanktionen beibehalten, aber eine teilweise Erleichterung anbieten, wenn Teheran die problematischsten Aspekte seines Atomprogramms einfriert, wie z.B. die Anreicherung auf hohem Niveau. Doch vorerst hat Teheran deutlich gemacht, dass es an einer solchen Vereinbarung nicht interessiert ist.

Wenn die Vereinigten Staaten und Europa nicht wollen, dass der Iran ein Atomwaffenstaat wird, und wenn sie den Iran nicht angreifen und einen Krieg riskieren wollen, um das Programm zurückzuwerfen, brauchen sie einen neuen diplomatischen Ansatz. Glücklicherweise haben die jüngsten Ereignisse im Nahen Osten eine Öffnung dafür geschaffen. Ein Abkommen zwischen den USA und dem Iran mag nicht machbar sein, aber da die arabischen Monarchien am Persischen Golf bessere Beziehungen zu Teheran knüpfen, ist das, was einst unmöglich war – ein regionales Abkommen, das gleichzeitig die Einmischung des Iran in die Arabische Halbinsel und sein Atomprogramm angeht – jetzt durchaus denkbar. Im Gegensatz zum JCPOA würde diese Art von Abkommen die Zustimmung von Ländern in der Nähe des Iran generieren und es weitaus nachhaltiger machen. Es würde dem Iran eine sinnvollere und dauerhaftere wirtschaftliche Erleichterung verschaffen. Es könnte das iranische Atomprogramm dauerhaft, nicht vorübergehend, eindämmen, und es könnte Teherans Unterstützung für lästige Milizen in der Region verringern. Auf diese Weise könnte ein solches Abkommen mehr Stabilität in einen Teil der Welt bringen, der es dringend braucht.

GEHEN SIE GROSS ODER GEHEN SIE NACH HAUSE

In seiner Nukleardiplomatie mit dem Iran hat der Westen enge, transaktionale Abkommen verfolgt. Viele der Bestimmungen des JCPOA würden beispielsweise im Laufe der Zeit auslaufen, und das Abkommen umging absichtlich regionale Probleme, einschließlich der Finanzierung bewaffneter Gruppen durch den Iran, weil westliche Politiker glaubten, sie könnten kein Atomabkommen abschließen und gleichzeitig andere Spannungen angehen. Sie beschlossen, dass es besser sei, sich zunächst auf das Einfrieren des iranischen Atomprogramms zu konzentrieren. Zukünftige Verhandlungsführer könnten sich dann mit anderen Themen befassen.

Aber dieser enge Ansatz ist nicht mehr praktikabel. Das iranische Atomprogramm ist zu weit fortgeschritten, als dass vorübergehende Beschränkungen und Transparenzmaßnahmen die Bedenken des Westens und Israels zerstreuen könnten. Die Vereinigten Staaten haben auch gezeigt, dass sie nicht zu ihrem Wort stehen können, was es dem Westen unmöglich macht, dem Iran die Art von effektiven und nachhaltigen wirtschaftlichen Vorteilen zu bieten, die er anstrebt. Die Europäer ihrerseits haben sich als unfähig erwiesen, ihre wirtschaftlichen Versprechen an den Iran ohne Zustimmung der USA zu erfüllen. Und das Scheitern des JCPOA hat gezeigt, dass ein erfolgreiches Atomabkommen tatsächlich erfordern kann, dass der Iran die Spannungen mit seinen Nachbarn deeskaliert. Als der JCPOA 2015 abgeschlossen wurde, betrachteten Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate das Abkommen als Blankoscheck, der es dem Iran ermöglichen würde, sein Engagement in arabischen Angelegenheiten zu vertiefen und sein ballistisches Raketenprogramm weiter auszubauen. Infolgedessen drängten sie einen sympathischen Trump, das Abkommen aufzugeben. Er stimmte fälschlicherweise zu.

Years later, these countries have realized that killing the deal was a grave mistake. The end of the JCPOA made a spiteful Iran even more aggressive and added Tehran’s now unrestrained nuclear activities to its list of concerns. But although the Gulf states cannot resurrect the nuclear deal, their worries about Iran have, paradoxically, made a bigger, regional agreement a real possibility. That is because, in an attempt to curtail Iranian attacks on their territories, Gulf countries have engaged Iran in ways that they have not since the early 2000s. Last August, Kuwait and the United Arab Emirates restored full diplomatic ties with Iran, and in March, Iran and Saudi Arabia normalized relations after seven years of estrangement in a deal brokered by China. These agreements mean it is now possible for the Middle East’s most powerful states (with the exception of Israel) to launch a regional dialogue with Iran, one that aims to achieve what all the would-be participants have claimed they desire: enhanced security, expanded trade, and a nuclear weapons–free zone in the Gulf.

The end of the JCPOA made a spiteful Iran even more aggressive.

Die unabdingbare Voraussetzung für die Erreichung dieses Ziels sind Zusicherungen des Iran über seine regionale Machtprojektion, wie z.B. die Verpflichtung, nichtstaatliche Akteure auf der Arabischen Halbinsel weder finanziell noch militärisch zu unterstützen. Im Gegenzug würden sich diese Länder selbst verpflichten, keine Gruppen zu unterstützen, die den Iran destabilisieren. Dieser Ansatz würde auch bedeuten, dass alle Staaten am Rande des Golfs, einschließlich des Iran, einer strengen Kontrolle der nuklearen Entwicklung zustimmen. Diese Länder könnten zum Beispiel dauerhaft auf eine Urananreicherung über fünf Prozent verzichten, die Wiederaufbereitung von Plutonium für immer aufgeben und das Zusatzprotokoll zum Atomwaffensperrvertrag ratifizieren, das den UN-Inspektoren einen unumkehrbaren, verbesserten Zugang zu allen deklarierten und vermuteten Atomanlagen ermöglicht. Um diese Anforderungen zu erfüllen, könnte der Iran seine bestehenden Vorräte von 20 und 60 Prozent spaltbarem Material auf unter fünf Prozent reduzieren oder verschiffen. Alle Unterzeichner könnten auch gemeinsamen Inspektionen und Joint Ventures im Bereich Kernbrennstoffe sowie im Bereich der nuklearen Sicherheit und Sicherung zustimmen, wie es Argentinien und Brasilien 1981 getan haben.

Diese nuklearen Bestimmungen werden für die arabischen Nachbarn des Iran mit geringen Kosten verbunden sein, da keiner von ihnen – ungeachtet der nuklearen Ambitionen Saudi-Arabiens – derzeit über ein einheimisches Programm für den nuklearen Brennstoffkreislauf verfügt, das sie aufgeben müssten. Aber es wäre auch mit einem erträglichen Preis für den Iran verbunden. Im Gegensatz zum JCPOA würden diese Bestimmungen es dem Iran ermöglichen, langfristigen Beschränkungen seines Atomprogramms zuzustimmen, ohne seine Infrastruktur abzubauen oder als Ausnahme von der Regel unter anderen Mitgliedstaaten des Atomwaffensperrvertrags behandelt zu werden, deren Atomprogramme keinen Ad-hoc-Beschränkungen unterliegen. Es würde auch das Risiko eines Angriffs der Vereinigten Staaten und Israels wegen des iranischen Atomprogramms entschärfen, etwas, das auch die arabischen Golfstaaten vermeiden wollen – damit sie nicht zu Kollateralschäden werden.

Tatsächlich könnten – und sollten – die Vereinigten Staaten und ihre europäischen Verbündeten ein solches Abkommen aktiv unterstützen. Sie sollten ein Freihandelsabkommen zwischen dem Iran und den Golfstaaten von den Sanktionen ausnehmen und so einen starken Weg für Wirtschaftswachstum zwischen allen Vertragsparteien des Abkommens schaffen. Der UN-Sicherheitsrat könnte dieses Abkommen als Nachfolger des JCPOA billigen und strafrechtliche Konsequenzen für Verstöße festlegen, einschließlich der Möglichkeit, dass Unternehmen Länder verklagen können, die gegen das Abkommen gemäß dem UN-Übereinkommen über die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Schiedssprüche verstoßen. Wenn Washington Sanktionen gegen das Handelsabkommen zwischen dem Iran und dem Golf verhängt, nachdem es zugestimmt hat, es auszunehmen, könnten eines dieser Länder die Vereinigten Staaten sein. Die Verankerung eines Atomabkommens in einem regionalen Rahmen wird es den Vereinigten Staaten auch erschweren, wieder Sanktionen zu verhängen, da Washington im Gegensatz zu 2018 auf den Widerstand seiner arabischen Freunde am Golf stoßen würde, wenn es versuchen würde, wegzugehen. Für den Iran könnte dieses Abkommen also die Art von garantierter Langlebigkeit haben, die der JCPOA nie bot, und einen der Hauptmängel dieses Abkommens beheben.

LOKAL UND GLOBAL

Ein breit angelegtes regionales Abkommen würde auf den Widerstand der iranischen Falken in den Vereinigten Staaten und Europa stoßen, die es als Rettungsanker für ein iranisches Regime sehen könnten, das sie nach monatelangen Protesten in den Seilen sehen. Es sei jedoch daran erinnert, dass die herzlichen Beziehungen zu den Nachbarn des Iran (und dem Westen) den Zusammenbruch des Schah-Regimes im Jahr 1979 nicht verhindert haben; Sie würden ein Regime nicht retten, dem es heute an Legitimität in der Bevölkerung mangelt. Ein Abkommen wäre auch keine magische Lösung, die alle wichtigen Spannungen in der Region löst. Schließlich haben viele europäische Staaten ihre Volkswirtschaften in die Russlands integriert, und das hat Moskau nicht davon abgehalten, in die Ukraine einzumarschieren.

Doch auch wenn stärkere wirtschaftliche Beziehungen keine Stabilität garantieren können, werden sie es für Teheran teurer machen, seinen Nachbarn zu schaden. Mit zunehmender wirtschaftlicher Verflechtung mit dem Iran werden die wohlhabenden arabischen Golfstaaten mehr Einfluss auf Teheran gewinnen und Anreize für eine aggressive Politik schaffen. Der Iran wiederum wird die Möglichkeit haben, seine Wirtschaft wieder aufzubauen. Diese Vorteile erklären, warum wir, als wir in Gesprächen mit politischen Entscheidungsträgern in Oman, Katar, Saudi-Arabien und sogar im Iran ein solches Abkommen vorschlugen, positives Feedback erhielten. Vertreter der Golfstaaten deuteten an, dass sie für ein Abkommen besonders empfänglich wären, wenn es von den Vereinigten Staaten unterstützt würde.

Für Washington und seine Verbündeten hätte ein breit angelegtes regionales Abkommen weitere Vorteile. Es würde sowohl als Krisenmanagement dienen und dazu beitragen, die weitere iranische Nuklearentwicklung zu begrenzen, als auch dauerhafte Beschränkungen und Transparenzmaßnahmen für Teherans Atomprogramm festlegen – und so einen Wettlauf zwischen den Nachbarn des Iran um Teherans nukleare Brennstoffkreislauftechnologie abwenden. Mit anderen Worten, dieses Abkommen wäre ein weitaus dauerhafteres und mächtigeres Abkommen als der JCPOA. Und wenn dieses Abkommen die Spannungen zwischen dem Iran und seinen Nachbarn deeskalieren würde, würde es den Vereinigten Staaten ermöglichen, sich mehr auf große politische Anliegen wie den Klimawandel und den Wettbewerb der Großmächte zu konzentrieren.

Vor allem – und im Gegensatz zu einem wiederhergestellten JCPOA – könnte dieser Deal tatsächlich zustande kommen. Es ist ehrgeizig, aber die Welt braucht eine Vereinbarung, die nukleare und regionale Fragen miteinander verbindet, wenn sie dauerhafte Stabilität in den Nahen Osten bringen will; Ehrgeiz ist gefragt. Manchmal ist der beste Weg, ein heikles Problem zu lösen, es größer zu machen.