MESOP MIDEAST WATCH : Ein Verfahrens-Leitfaden für die palästinensische Nachfolge: Das WER FOLGT ABBAS?
NATHAN J. BROWN, VLADIMIR PRAN CARNEGIE ENDOWMENT -SEPTEMBER 2022
Klatsch über die palästinensische Nachfolge – wer die verschiedenen Berufsbezeichnungen des palästinensischen Führers Mahmoud Abbas übernehmen wird – ist Spekulation unter Journalisten, Diplomaten und einigen Palästinensern. Im Laufe des letzten Jahres schien das Gespräch eine weniger spekulative Wendung zu nehmen, da eine Vielzahl langjähriger nationaler Führer beiseite geschoben wurden oder öffentlich mit Abbas gebrochen haben, dem 87-jährigen Führer, der als Präsident Palästinas, Präsident der Palästinensischen Nationalbehörde, Vorsitzender des Exekutivkomitees der regierenden Fatah-Bewegung, dient. und Vorsitzender des Exekutivkomitees der Palästinensischen Befreiungsorganisation.
Der größte Teil des Klatsches konzentriert sich in der Tat auf die “Wer” -Frage, mit verschiedenen Namen, die als Abbas’ Nachfolger herumgereicht werden. Hussein al-Sheikhs Name ist kürzlich an die Spitze der Gerüchteküche gestiegen. In diesem Frage-und-Antwort-Leitfaden fügen wir solchen Spekulationen keine eigenen Vermutungen hinzu. Stattdessen geben wir einen Leitfaden, wie die Nachfolge in Bezug auf die Verfahren gehandhabt wird. Wir werden die Leser durch einige ziemlich komplizierte Strukturen führen, in der Hoffnung, eine nützliche Referenz zu liefern, wenn Nachfolgeprobleme tatsächlich auftreten.
Brown, Professor für Politikwissenschaft und internationale Angelegenheiten an der George Washington University, ist ein angesehener Wissenschaftler und Autor von sechs gut aufgenommenen Büchern über arabische Politik.
Für den Fall, dass Abbas seine Führungspositionen in der Palästinensischen Autonomiebehörde, der Palästinensischen Befreiungsorganisation, der Fatah und dem Staat Palästina räumt, hat jede dieser Organisationen einen regulatorischen Rahmen, der die Vakanz anspricht. Diese Rahmenbedingungen überschneiden sich in der Praxis erheblich (und verwirrend), sind jedoch jeweils getrennt und rechtlich voneinander getrennt.
HOW MUCH DO FORMAL PROCEDURES MATTER?
Für den Fall, dass die PNA-Präsidentschaft vakant ist, ist der Leitrahmen für die Besetzung dieser Vakanz das Grundgesetz von 2005. Und es ist klar: Der Sprecher des Parlaments der PNA, der Palästinensische Legislativrat (PLC), übernimmt automatisch die Position des provisorischen Präsidenten für einen Zeitraum von maximal sechzig Tagen, in denen Wahlen stattfinden sollten. Und das Wahlgesetz (geändert 2021) fügt einen zusätzlichen Schritt hinzu: Das Dekret, das Wahlen fordert, sollte vom provisorischen Präsidenten erlassen werden. Dieses Erfordernis wird im Grundgesetz nicht explizit erwähnt, aber es wird impliziert, indem dem Präsidenten die Befugnis übertragen wird, Dekrete zu erlassen.
Aber wenn man diesen klaren Verfahren folgt, steht man vor einem ernsten Problem: Die meisten Durchführungsstrukturen sind kaputt. Die Präsidentschaft existiert natürlich immer noch, aber die Nachfolge würde in einem präsidialen Vakuum stattfinden. Die Zentrale Wahlkommission existiert immer noch und ist in der Tat ein ziemlich professionelles Gremium – aber sie ist kaum in der Lage, eine politische Lösung durchzusetzen. Am grundlegendsten ist, dass die Grund- und die Wahlgesetze die problematischste Realität vor Ort nicht ansprechen können: Der PLC wurde von Abbas aufgelöst, und seine Entscheidung wurde vom Obersten Verfassungsgericht (SCC) unterstützt. Die Hamas lehnt diese Auflösung ab, ist aber machtlos, viel dagegen zu tun.
Die möglichen Verfahrensoptionen sind also nicht in Stein gemeißelt. Wenn sie funktionieren sollen, muss etwas ruckartig manipuliert werden. Und dieses Jerry-Rigging wird wahrscheinlich entweder auf einem nackten politischen Machtspiel oder einem ausgehandelten Abkommen basieren. Wenn die Verhandlungen beginnen, dann wäre die erste wirkliche Frage, wen man an den Tisch einladen sollte: Wird es ein Deal zwischen den Führern des Westjordanlandes sein? Wenn ja, welche? Wird es einen Versuch geben, die Hamas einzubeziehen? Und die zweite wichtige Frage wäre, ob Wahlen möglich wären, um einen Präsidenten zu ratifizieren.
Die Möglichkeiten werden ziemlich kompliziert. Da die Hamas die Auflösung des PLC ablehnt, behauptet sie, dass der 2006 gewählte Parlamentspräsident (Aziz Dwaik) im Falle einer Vakanz immer noch der legitime provisorische Präsident ist. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass die Behauptung der Hamas von einem anderen politischen Akteur unterstützt würde, und die Zentrale Wahlkommission würde den Wahlprozess nicht auf der Grundlage von Dwaiks Antrag einleiten. Die Hamas könnte den SCC bitten, über die Rechtmäßigkeit von Dwaiks Sprecherschaft zu entscheiden, aber die Hamas lehnte die Rechtmäßigkeit des SCC ab, den sie (zu Recht) als loyal gegenüber Abbas und der Fatah ansieht. Die beste Option für die Hamas ist wahrscheinlich, eine politische Einigung mit der Fatah anzustreben und ihre Ernsthaftigkeit zu unterstreichen, indem sie droht, Wahlen in Gaza zu verhindern. Wenn es Fatah-Führer (oder einen der konkurrierenden Nachfolger) gäbe, die bereit wären, darüber zu verhandeln, die Hamas ins Zelt zu bringen, wäre dies eine Gelegenheit, dies zu tun. Aber alle bisherigen Versuche sind gescheitert. Diejenigen, die eine Versöhnung innerhalb der Fatah vorschlagen (wie Jibril Rajoub), wurden an den Rand gedrängt, und es scheint unwahrscheinlich, dass ein schwacher oder vorübergehender Fatah-Führer im Westjordanland die Versöhnung mit der Hamas anstreben und andere mitbringen könnte.
In dem Fall, in dem die Last der Entscheidung über einen vorläufigen Vorsitz auf den SCC gelegt wird, ist es schwierig zu spekulieren, was der Gerichtshof zu dem Schluss kommen könnte. Das Szenario, in dem der SCC ein gewisses Maß an Legitimität für die PLC-Mitglieder in Betracht ziehen könnte, während er Dwaik die Sprecherschaft verweigert, scheint unwahrscheinlich. (Zum Beispiel haben einige behauptet, dass, wenn Dwaiks Amtszeit als Sprecher abgelaufen ist, der Posten vorübergehend vom ältesten Mitglied des PLC besetzt wird – mit dem Ergebnis, dass Abd al-Fattah Hasan Dukhan von der Hamas provisorischer Präsident wäre. Während dies ein rechtlich plausibles Argument sein mag, ist es politisch unwahrscheinlich – und fast unvorstellbar, dass der SCC ein solches Ergebnis ohne einen fast ebenso unwahrscheinlichen Elitenkonsens über eine solche provisorische Lösung sanktionieren würde.)
Wenn die provisorische Präsidentschaft nicht gelöst ist, wäre es dann möglich, direkt eine permanente zu wählen? Es stellt sich zunächst eine rechtliche Frage: Wer würde das Dekret erlassen, um Wahlen auszurufen, wenn es keinen provisorischen Präsidenten gäbe? Das Grundgesetz verlangt nicht ausdrücklich, dass die Verordnung im Falle einer Vakanz erlassen wird; das Wahlgesetz tut es. Der SCC könnte also darauf bestehen, dass die verfassungsmäßige Anforderung, Wahlen in diesem Zeitrahmen abzuhalten, die Bedeutung dessen, wer das Dekret erlässt, ersetzt. Ein Hinweis auf die mögliche Entscheidung des Gerichts kann in der Entscheidung von 2018 zur Auflösung der PLC gefunden werden, da der SCC eine Forderung nach Wahlen in sechs Monaten enthielt. Dies könnte ein Präzedenzfall sein, obwohl es ein schwacher war (da Parlamentswahlen endlos verschoben wurden). Aber es schlägt einen möglichen Weg vor, auf dem der SCC Wahlen ohne Präsidialdekret und möglicherweise ohne einen provisorischen Präsidenten fordert, wobei der Premierminister (derzeit Mohammad Shtayyeh) als Chef der Übergangsregierung fungiert.
Die Frage, ob die Wahlen ohne Beilegung des Streits um die provisorische Präsidentschaft und möglicherweise ohne Dekret fortgesetzt werden sollen, ist für die Zentrale Wahlkommission von entscheidender Bedeutung. Es ist unwahrscheinlich, dass die Kommission die Initiative ergreift und Wahlen ohne eine politische und rechtliche Lösung organisiert. Aus diesem Grund hat es zwei Möglichkeiten. Es kann entweder auf die Auflösung warten oder eine Lösung beim SCC anfordern.
Und es muss anerkannt werden, dass selbst wenn es einen provisorischen Präsidenten gibt, es schwierig sein wird, einen dauerhaften Nachfolger zu wählen – selbst wenn die meisten palästinensischen institutionellen Akteure an Bord sind. Die Hamas, dissidente Fatah-Gruppen und Israel (das Bewegung und Zugang kontrolliert) könnten den Prozess stören: Die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2004 wurden nur mit starker innenpolitischer Zustimmung und robuster internationaler Unterstützung (und israelischer Zusammenarbeit, wie widerwillig sie 2006 auch sein mag) abgehalten.
Es gibt einige Möglichkeiten, durch dieses rechtliche und politische Dickicht zu navigieren, aber alle sind kompliziert, und die meisten werden wahrscheinlich umstritten sein. Das wahrscheinlichste Ergebnis wäre, dass sich die Fatah um eine Lösung für den provisorischen Präsidenten (oder einen Ersatzmechanismus) zusammenschließt und zulässt, dass diese vorläufige Zahl – wie so oft in der palästinensischen Politik – für eine beträchtliche Zeit vorläufig bleibt. Wenn sie dies in einer Weise tun würde, die völlig außerhalb des rechtlichen Rahmens der PNA liegt, würde sie sich wahrscheinlich an die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) wenden, um den Segen zu erhalten – und in palästinensischer Verfassung wird die PLO oft als der PNA überlegen angesehen. Und wenn es der Fatah gelänge, ein solches Ergebnis zu erzielen, würde der SCC wahrscheinlich bei Bedarf mit einem unterstützenden Urteil einstimmen.
HOW WILL THE PALESTINIAN LIBERATION ORGANIZATION DETERMINE ITS LEADERSHIP?
Die EG-Mitglieder werden vom Palästinensischen Nationalrat (PNC) ausgewählt; die Europäische Kommission wählt ihren eigenen Vorsitzenden. Implizit ist sie somit mit der Auswahl eines Lehrstuhls beauftragt, wenn es eine freie Stelle gibt (obwohl es keine ausdrückliche Bestimmung oder Erwähnung eines Interims gibt), aber sie kann sich nur an ihre eigenen Mitglieder wenden. Wenn die Europäische Kommission freie Stellen hat, bezeichnet die Statue die PNC, um sie zu besetzen. Wegen der Schwierigkeiten bei der Einberufung des gesamten PNC wurde das PCC 1973 gegründet, um als Vermittler zwischen dem PNC und der EG zu fungieren. Im Jahr 2018 übertrug die PNC formell ihre Gesetzgebungsbefugnisse auf die PCC, einschließlich der Befugnis, die Mitglieder der Europäischen Kommission zu wählen. Die PCC-Sitzungen werden vom PNC-Sprecher (Fattouh) geleitet. Die PCC wurde in der Vergangenheit in Amman, Jordanien, einberufen, aber jetzt finden Treffen in Ramallah im Westjordanland statt.
Das Statut regelt nicht die Abfolge der Ereignisse im Falle einer Vakanz, und es gibt nichts in der Satzung, das es einer unvollständigen EG verbieten würde, zusammenzutreten, um ihren neuen Vorsitzenden zu wählen. Darüber hinaus gibt es keine Regeln für das Verfahren der Nominierung und der Abstimmung über den Vorsitz. Das Statut schreibt die Beschlussfähigkeit von zwei Dritteln der Mitglieder der EG vor und legt fest, dass Beschlüsse mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder gefasst werden, was eine einfache und keine absolute Mehrheit impliziert. Bei mehreren Kandidaten ist es möglich, dass ein Vorsprung von einer Stimme einen verfahrenstechnischen Sieg bedeutet, aber einen politisch herausfordernden. Wenn der siegreiche Kandidat weniger Stimmen hat als alle anderen zusammen, gibt es keine Bestimmungen für eine Stichwahl.
Die derzeitige EG hat sechzehn Mitglieder, während das Statut fünfzehn bis achtzehn Mitglieder zulässt. Es ist unklar, ob der PCC im Falle einer Vakanz des Lehrstuhls alle freien Stellen in der EG ersetzen würde, bevor die EG den neuen Vorsitzenden wählt. Durch die Besetzung der vakanten Stellen könnte die PCC die politische Zusammensetzung der EG beeinflussen. Sie könnte sogar noch ehrgeiziger werden und die EG erschüttern, indem sie der EG das Vertrauen entzieht und so eine Wahlrunde für alle Sitze in der EG erzwingt.
Die Position des PLO-Generalsekretärs (derzeit von Hussein al-Sheikh bekleidet) wird im Statut nicht behandelt, und die Position hat keine besondere Rolle im Falle einer Vakanz, die sich von der Rolle eines anderen EG-Mitglieds unterscheiden würde. Die einzigen hochrangigen Fatah-Mitglieder der PCC sind Abbas, al-Sheikh und Azzam al-Ahmad. Nach dem Grundgesetz der PNA sind alle Mitglieder des PLC der PNA automatisch Mitglieder der PLO PNC, zu der vierundsiebzig Mitglieder der Hamas gehören. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass dies für die Nachfolge relevant ist, da die PNC-Befugnisse bereits auf die PCC übertragen wurden, wo die Hamas nicht vertreten ist. (Und mit der Auflösung des PLC wird es den Hamas-Parlamentariern möglicherweise nicht erlaubt, ihre Sitze im PNC einzunehmen.)
Im Jahr 2004 wurde Abbas, damals Mitglied der Europäischen Kommission in der Position des Generalsekretärs, von der Europäischen Kommission zum PLO-Vorsitzenden gewählt. Die Bekanntgabe seiner Wahl erfolgte durch den PNC-Sprecher (Salim Zanoun), aber es ist unklar, welche Rolle, wenn überhaupt, die PNC spielte.
WELCHE REGELN BESTIMMEN, WER DIE FATAH FÜHREN WIRD?
Die Fatah ist in gewissem Sinne die Regierungspartei der PNA. Aber sie präsentiert sich nicht nur als Wahlpartei, sondern als Bewegung. Ihre Führer beschreiben sie als die Verkörperung der gesamten palästinensischen Nationalbewegung – bereit, mit anderen Fraktionen zusammenzuarbeiten, aber stolz auf ihr Erbe als Führer dessen, was sie die palästinensische Revolution nennt.
Der Rahmen für den Fall einer Vakanz für den Führer der Fatah-Bewegung ist die Charta, deren aktuelle Version 2009 verabschiedet wurde (siehe Abbildung 3).
Die einundzwanzig Mitglieder des Zentralkomitees der Fatah (FCC) werden von der Generalkonferenz gewählt (einem Gremium, das alle paar Jahre mit über tausend Mitgliedern zusammentritt). Der Führer der Bewegung wird auch direkt von der Generalkonferenz gewählt, nicht von der FCC. Trotzdem schreibt die Charta im Falle einer Vakanz keine Direktwahlen in einem bestimmten Zeitrahmen vor. Stattdessen impliziert es, dass der Nachfolger der stellvertretende Vorsitzende (derzeit Mahmoud Aloul) ist, indem er sie benennt, um die Aufgaben des Bewegungsführers im Falle der Abwesenheit auszuführen. Der Generalsekretär der Fatah spielt in der Nachfolge keine Rolle. So wird der stellvertretende Vorsitzende bis zur nächsten Generalkonferenz zum Interimsvorsitzenden.
Im Jahr 2004 fungierte Kaddoumi, damals Sekretär der FCC, als Interimsvorsitzender der FCC bis zur Wahl des neuen Vorsitzenden Abbas im Jahr 2009.
WER WIRD DEN STAAT PALÄSTINA AN DIE SPITZE STELLEN?
Der Staat Palästina wurde mehrmals ausgerufen. Im Jahr 2012 wurde es von den Vereinten Nationen als Nichtmitgliedsbeobachterstaat anerkannt. Seit dieser Zeit haben die palästinensischen nationalen Institutionen deutlich gemacht, dass sie es vorziehen, als Teil dieses Staates betrachtet zu werden; Der Begriff PNA (und PNA-Präsident) ist in Ungnade gefallen, und Abbas zieht es vor, als Präsident des Staates Palästina angesprochen zu werden – und gibt Dokumente mit dem Titel des Staates Palästina heraus.
Natürlich gibt es immer noch PNA-Institutionen, und selbst wenn sie sich als Teil eines souveränen Staates betrachten, weigern sich einige wichtige internationale Akteure (vor allem Israel und die Vereinigten Staaten), sich mit dem Staat Palästina zu befassen. Alle möglichen Workarounds müssen entwickelt werden, wenn Diplomatie notwendig wird (auch für die Vereinigten Staaten, die eine Reihe von Einschränkungen im Umgang mit der PLO haben). Die Position des Staates Palästina ist nicht nur international kompliziert; es ist auch im Inland verwirrend. Wie ist das Rechtsverhältnis zwischen der PLO und dem Staat Palästina? Ist das Grundgesetz jetzt die Verfassung eines Staates, oder ist es immer noch ein Dokument, um die PNA zu leiten (ein Gremium, auf das offiziell selten mehr Bezug genommen wird)? Wenn diese Fragen gestellt werden, stimmen palästinensische Beamte zu, dass sie wichtig sind – aber sie haben noch keine Antworten.
Aber die Anziehungskraft der Symbolik der Staatlichkeit ist stark genug – und der Staat Palästina hat genug internationale Anerkennung und diplomatische Gesprächspartner –, dass die Position seines Präsidenten nicht trivial ist. Der Rahmen für die Ernennung des Präsidenten des Staates Palästina ist die Entscheidung des Palästinensischen Zentralkomitees (PCC) der PLO, vermutlich weil der Staat Palästina noch keine eigene Verfassungsstruktur hat. PCC-Entscheidungen sind in diesem Zusammenhang jedoch kein regulatorischer Rahmen im klassischen Sinne, sondern nur Ernennungsakte. Im Jahr 2008 wurde Abbas, damals Präsident der PNA, von der PCC zum Präsidenten des Staates Palästina ernannt.
In verfahrenstechnischer Hinsicht ist der Staat Palästina also immer noch der PLO angehängt (obwohl er schließlich die PLO in irgendeiner Weise subsumieren könnte); institutionell scheint es weitgehend mit der PNA übereinzustimmen. Es scheint wahrscheinlich, dass jeder Nachfolger der nationalen Führung den Segen der PLO – in Form der PCC-Ernennung zum Staatspräsidenten – benötigen wird, um im In- und Ausland Autorität zu beanspruchen.
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