MESOPOTAMIA NEWS NEU : BRITISCHE FREIHÄFEN JENSEITS DER EU

Boris Johnson sagt, der Brexit bringe eine Wunderwaffe: Freihäfen. Aber die müssen sich erst beweisen

Wie will Grossbritannien nach dem EU-Ausstieg erblühen? Eines der wenigen konkreten Projekte ist die Einrichtung von Freihäfen. Die Stadt Southampton verspricht sich viel davon.

Benjamin Triebe, Southampton NEUE ZÜRCHER ZEITUNG – 25.06.2021, 05.30 Uhr – Southampton ist Grossbritanniens zweitgrösster Containerhafen.

Fast auf den Tag genau fünf Jahre ist es her, seit die Briten im Juni 2016 für den Brexit gestimmt haben. Weit weniger klar als das Ergebnis des Referendums ist, wofür Grossbritannien den EU-Ausstieg konkret braucht. Um die Kontrolle zurückholen, so lautete der Schlachtruf der Hardliner, zu denen auch Premierminister Boris Johnson zählt – zum Beispiel für den Abschluss eigener Handelsabkommen und den Stopp der Personenfreizügigkeit. Darüber hinaus gab es nie eine Liste der konkreten Politikziele, die London nach der Rückerlangung der vollen Kontrolle erreichen möchte.

Doch eine Ausnahme sticht heraus, und Johnson zögert selten, sie zu erwähnen: die Gründung von Freihäfen. Das ist eine Form von Sonderwirtschaftszonen. Was technisch klingt, ist Musik für Brexit-Ohren, denn es tönt nach Freiheit und nach Grossbritanniens Tradition als Handelsnation. Schon in seiner ersten Rede als Regierungschef im Juli 2019, direkt nach dem Antrittsbesuch bei der Queen, lobte Johnson Freihäfen als Wachstumstreiber, die «Tausende hochqualifizierte Arbeitsplätze in abgehängten Regionen» schaffen würden.

Southampton sieht eine fast einmalige Chance

Southampton würde sich wohl nicht als abgehängte Region sehen. Die Stadt an der Kanalküste beherbergt den zweitgrössten Containerhafen des Landes und ist der grösste Verladehafen für Autoexporte. Die grösste Erdölraffinerie Grossbritanniens steht hier, und auch als Passagierhafen hat Southampton eine lange Geschichte. Von hier stach nicht nur die «Titanic» in See, sondern auch die «Mayflower». Wo früher die Dampfer mit Europas Emigranten nach Amerika losfuhren, legen heute die grossen Kreuzfahrtschiffe an.

Warum da noch ein Freihafen werden? «Der Status könnte uns einen Schub geben. Wir schaffen hier eine fast einmalige Möglichkeit, um Investitionen anzuziehen», sagt Sue Simmonite. Bei Associated British Ports (ABP), der Betreiberin mehrerer Häfen im Land, ist Simmonite zuständig für Entwicklungs- und Umweltfragen im Port of Southampton. Über die nächsten 25 Jahre könnte der Freihafen 26 000 direkte und weitere 26 000 indirekte Arbeitsplätze entstehen lassen sowie insgesamt 3,6 Mrd. £ (4,6 Mrd. Fr.) an Wertschöpfung generieren, zitiert sie hoffnungsvolle Prognosen. «Das ist eine wirklich bedeutsame Regierungsinitiative», sagt Simmonite.

Der Port of Southampton spielte bei der Bewerbung des Solent als Freihafen eine wichtige Rolle. Der Solent ist die Meerenge zwischen der Isle of Wight und der englischen Südküste. Auch der Hafen des benachbarten Portsmouth, der Flughafen von Southampton und einige Gewerbeareale sind Teil des «Solent Freeport»-Projekts. Das hat die Regierung bei ihrem Wettbewerb um den Zuschlag als Freihafen überzeugt. Im März, nur drei Monate nach dem britischen Ausstieg aus dem EU-Binnenmarkt, wählte sie aus achtzehn englischen Bewerbern acht Gewinner. Jetzt erarbeiten die Sieger detaillierte Geschäftspläne; ab Ende Jahr könnte der Freihafen-Status gelten.

Ein Freihafen ist eine Freihandels- und Sonderwirtschaftszone, in der meist lockere Regulierungen und Steuererleichterungen gelten, um Unternehmen anzuziehen. Ausserdem formt sie ein eigenes Zollgebiet: Bei Import und Export von Waren werden keine Zölle oder Abgaben fällig. Die Jebel Ali Free Zone in Dubai, die an den Hafen des Emirats anschliesst, ist die weltweit grösste und vielleicht bekannteste Freihandelszone. Und ein Erfolgsbeispiel. Wo vor Jahrzehnten nur Wüste war, sind nun über 7000 Firmen beheimatet.

Applaus für Steuersenkungen und Deregulierung

Die Freihäfen sendeten eine starke Botschaft, dass Grossbritannien ernsthaft die Brexit-Freiheiten nutzen wolle, lobte die marktliberale Denkfabrik Institute of Economic Affairs, als Johnson das Konzept lancierte. «Freihandel und Freihäfen bringen Grossbritannien auf den richtigen Kurs, wenn wir aus der EU hinaus und in die Welt hinein segeln», konstatierte auch das Adam Smith Institute.

Nun ist Grossbritannien nicht Dubai, wo Staatsgeld nur eine untergeordnete Rolle spielte – was sich in der gänzlichen Befreiung von Gewinnsteuern in der Jebel Ali Free Zone zeigt. Doch auch auf der britischen Insel will man grosszügig sein. Das Finanzministerium plant ein Bündel aus substanziellen Steuer- und Abgabenerleichterungen für Unternehmen, die sich in Freihäfen ansiedeln, und bietet zudem den Freihäfen einen Fördertopf von 175 Mio. £ (220 Mio. Fr.).

Da trifft es sich gut, dass der Schatzkanzler Rishi Sunak ein erklärter Verfechter von Freihäfen ist und schon 2016 als einfacher Abgeordneter für sie warb. Southampton ist zudem Sunaks Geburtsort – an Unterstützung dürfte es damit nicht mangeln. «Vor allem die Abschreibungsmöglichkeiten werden es für Firmen attraktiver machen, sich hier anzusiedeln», erwartet Simmonite von der Hafenbetreiberin ABP.

Direkt an Europas wichtigsten Seewegen gelegen, als Tiefseehafen besonders zugänglich und mit einem guten Bahnanschluss an das englische Hinterland angebunden, sieht sich Southampton in einer starken Position. ABP prüft, wie sich die Hafeninfrastruktur ausbauen lässt. DP World, das den Containerterminal im Auftrag von ABP betreibt, hat bereits Investitionen im Umfang von 40 Mio. £ (51 Mio. Fr.) aufgegleist. Das aus Dubai stammende Unternehmen ist einer der weltgrössten Hafenmanager und verwaltet auch die Jebel Ali Free Zone.

Die Finanzanreize für Unternehmen werden nicht überall begrüsst. Die Denkfabrik UK in a Changing Europe zeigt sich in einem im März publizierten Bericht skeptisch. Während einzelne Firmen von den Vorteilen profitierten, würden die Nachteile aufgrund der öffentlichen Kosten breiter zu spüren sein, heisst es dort.

Wachsen oder nur verschieben?

Die Experten haben auch eine andere Sorge: Wenn die Standortbedingungen in den Freihandelszonen besser sind als im Rest des Landes, könnten Unternehmen auch nur ihren Standort dorthin verlagern und ohnehin geplante Investitionen vorziehen. Ein Erfolg der Freihäfen könnte auf Kosten anderer Regionen geschehen, ohne zusätzliche Expansion zu stimulieren.

Wie lässt sich das verhindern? In Southampton möglicherweise, indem nicht jede Firma ihre Zelte in der Freihafenzone aufschlagen kann. «Wir sind zuversichtlich, dass die Unternehmen mit dem Hafen zu tun haben und dort angesiedelt sein müssen, um seine Vorteile zu nutzen», sagt die ABP-Managerin Simmonite. Platz ist kostbar auf dem Hafengelände, und wie er genutzt wird, will genau überlegt sein.

Die jüngere Geschichte offenbart eine gemischte Bilanz. Freihäfen sind nicht die einzigen Sonderwirtschaftszonen in Grossbritannien. Steuer- und Regulierungsvorteile bieten auch sogenannte Enterprise-Zones. Dazu zählen etwa die Docklands in London, wo aus Hafenanlagen und Docks das Finanzzentrum Canary Wharf erwachsen ist.

Doch eine Untersuchung der Denkfabrik Centre for Cities ergab, dass in den Enterprise-Zones zwischen 2012 und 2017 nur ein Viertel der Jobs entstanden, die das Finanzministerium in Aussicht gestellt hatte. Davon wurde rund ein Drittel verlagert und nicht neu geschaffen, und die Jobs waren mehrheitlich weniger qualifizierte Tätigkeiten – Canary Wharf gibt es eben nur einmal.

Alles nur für Hundefutter?

Freihäfen bieten allerdings etwas, das Enterprise-Zones nicht haben: den Zollvorteil. Anders als beim britischen Zollgebiet oder bei einem Drittland werden bei der Ein- und Ausfuhr von Gütern keine Zölle erhoben. Wenn nun der Einfuhrzoll eines Zielmarkts für die Bestandteile eines Produkts deutlich höher ist als für das Endprodukt, kann es Sinn ergeben, die Komponenten zollfrei in die Freihandelszone einzuführen, dort zu verarbeiten und anschliessend das Endprodukt zu exportieren.

Freihäfen wären dann nicht nur Handels-, sondern auch Produktionsstandorte. Das hat sie in den USA zum Erfolgsmodell gemacht, zum Beispiel für die Auto- und die Pharmaindustrie. Im Hafen von Southampton wird derzeit nichts produziert. «Es wäre grossartig, verarbeitendes Gewerbe anzuziehen», sagt die ABP-Managerin Simmonite.

Ob sich die Produktion lohnt, hängt entscheidend von der Zollstruktur ab. Nach dem Brexit hat Grossbritannien sehr niedrige Importzölle festgelegt, auch für Komponenten. Meist sind sie bereits niedriger als für die Endprodukte. Es gebe wenig Zollkonstellationen, die eine Verarbeitung in den Freihäfen begünstigten, zeigte eine Analyse der Ökonomen des UK Trade Policy Observatory. Ausnahmen bilden unter anderem Zutaten für Milchprodukte und Hundefutter sowie manche Alkohole und Pflanzenöle, aber all das machte 2019 weniger als 1% der britischen Importe von Komponenten aus.

Southampton – Grossbritanniens Tor zu den Weltmeeren

bet. · Southampton kann sich seit zwei Jahrtausenden rühmen, einen der wichtigsten Handels- und Passagierhäfen Britanniens zu unterhalten. Im Jahr 1620, als von hier die Pilgerväter auf der «Mayflower» in See stachen, waren die Quaianlagen noch überschaubar. Mit der Dampfschifffahrt und durch die Eisenbahnanbindung nach London nahm der Frachtverkehr im 19. Jahrhundert schnell zu, und der Bau von Docks wurde vorangetrieben. Southampton avancierte zum bevorzugten europäischen Hafen für Transatlantikfahrten.

Die Rolle als Drehscheibe bescherte der Stadt auch dunkle Kapitel. 1912 brach von hier die «Titanic» zu ihrer verhängnisvollen Jungfernfahrt auf. Ein Grossteil der Besatzung stammte aus Southampton, über 500 Familien der Stadt hatten Opfer zu beklagen. Bei der Ausfahrt aus dem Hafen wäre die «Titanic» fast mit dem am Dock liegenden Dampfer «City of New York» zusammengestossen, der durch das Kielwasser so ins Schlingern geriet, dass seine Haltetaue rissen. Wäre es zur Kollision gekommen, wäre die «Titanic» dem Eisberg wohl nie begegnet.

Im Schatten der «Titanic»

Im Zweiten Weltkrieg wurde Southampton zum Ziel schwerer deutscher Bombenangriffe. Dabei wurden auch die Designbüros und die erste Produktionsstätte der Spitfire-Jagdflugzeuge schwer beschädigt. Eine Lagerhalle brannte neun Tage, als 2300 Tonnen Butter von den Flammen verzehrt wurden. Nachdem sich das Kriegsglück gewendet hatte, reisten Hunderttausende amerikanische Soldaten über Southampton auf den Kontinent. Im Oktober 1944 wurde Private Paul Shiner Jr. aus Pennsylvania als «The Millionth Yank» gefeiert, wie ein Foto im SeaCity Museum der Stadt zeigt.

Auf den Krieg folgten die Blütezeit der Ozeandampfer, ihr Niedergang durch den Flugtourismus und das Revival der Kreuzfahrtschiffe. An Bord der «Queen Elizabeth 2», deren Heimathafen Southampton war, wurden jährlich über 70 000 Flaschen Champagner getrunken. Parallel nahm der Frachtverkehr durch das Aufkommen der Containerschiffe ungeahnte Ausmasse an. Heute werden pro Tag über 4000 Container in Southampton verladen. Die Stadt mit 250 000 Einwohnern wird mit einer Wirtschaftsleistung pro Kopf entschädigt, die leicht über dem britischen Durchschnitt liegt.

Diesmal ohne die EU

Worüber manche Brexiteers ebenso ungern reden: Freihäfen sind keine neue Erfindung. Es gab sie in Grossbritannien bereits, ausgerechnet während der EU-Mitgliedschaft. Insgesamt sieben Freihäfen existierten auf der Insel zwischen 1984 und 2012. In der EU finden sie sich auch weiterhin, doch jenseits des Ärmelkanals lief der Status der letzten fünf unter der konservativen Regierung von David Cameron aus. Die Vorteile von Freihäfen seien auch auf anderen Wegen zu erreichen, hiess es damals unter anderem.

Allerdings gibt es einen grossen Unterschied zwischen den alten EU-Freihäfen und den neuen britischen. Jene der EU unterliegen den Bündnisregeln zur Gewährung von Staatshilfe. Mit dem Brexit hat sich Grossbritannien von diesem Korsett befreit und muss nur noch die schwächeren Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) einhalten. Ausserdem müssen die neuen Freihäfen nicht physisch an einen Seehafen gebunden sein. Unter den acht Gewinnern haben sich auch der East Midlands Airport und die Stadt Liverpool als Freihafen qualifiziert.

Die Regierung hält sich somit viele Optionen offen, wo sie fördern will. Doch es liesse sich argumentieren, dass Freihäfen immer nur als zweitbeste Wahl gelten könnten, konstatiert die Denkfabrik UK in a Changing Europe. Wenn Zölle oder Regulierungen zu hoch wären, dann müssten sie für das ganze Land gesenkt werden. Wenn sie aber angemessen wären, warum sollte man sie dann für ein begrenztes Areal reduzieren?

Entwicklungshilfe statt Allheilmittel

Eine mögliche Antwort könnte lauten: als regionale Entwicklungshilfe für ein wirtschaftliches Wüstengebiet – frei nach dem Beispiel Dubais. Solche Zustände sind im Mutterland der Industrialisierung allerdings selten, und in dem Ausmass deregulieren wie das Emirat wird auch Brexit-Britannien nicht können. Freihäfen können und werden keine langfristige Wirtschaftspolitik ersetzen, heisst es in einer Analyse des Wirtschaftsforschungsinstitut Niesr: «Bestenfalls sind sie Teil eines Politikmenus, aber sicher nicht der Hauptgang.»