MESOP TÜRKEI DOKUMENTATION : Der Hohe Rat für Richter und Staatsanwälte
Demokratisches Türkeiforum, 17.04.2014 – Der Hohe Rat für Richter und Staatsanwälte
Am 11. April 2014 erschienen auch in den deutschen Medien Berichte, dass das Verfassungsgericht der Türkei eine wichtige Reform der Regierung unter Erdoğan gekippt hat.[1] Damit sei der Machtzuwachs des Justizministers, der damit weitreichende Kontrolle über Ernennung von Richtern und Staatsanwälten gehabt hätte, revidiert worden. Die Regierung hatte im Februar das Gesetz über den Hohen Rat der Richter und Staatsanwälte (HSYK) geändert. Der Rat ist für die Disziplinarkontrolle sowie die Ernennung und Beförderung von Richtern und Staatsanwälten zuständig.
Aus diesem Anlass hat das Demokratische Türkeiforum (DTF) das Gesetz und die Entwicklung des Hohen Rates für Richter und Staatsanwälte einer detaillierteren Betrachtung unterzogen, um ein Verständnis dieser Entwicklung zu erleichtern. In diesem Artikel wird mit so genannten Interwiki-Links auf Hintergrundartikel vor allem in der deutschen, aber auch der englischen und türkischen Wikipedia “verlinkt”.
Die Entwicklung bis 1980
Der Hohe Rat der Richter und Staatsanwälte (tr: Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu) ist innerhalb der türkischen Gerichtsbarkeit zuständig für die disziplinarrechtliche Kontrolle der Gerichte sowie für Personalfragen. Wichtigste Aufgabe ist dabei die Wahl der Mitglieder des Staatsrats (drei Viertel davon) und des Kassationshofs.
In der Verfassung von 1924 war das Justizministerium für die Ernennung, den Einsatz und die Beförderung von Richtern und Staatsanwälten zuständig. Das Ministerium konnte auch disziplinarische Strafen verhängen. Zudem oblag es dem Ministerium neue Gerichte (Kammern bestimmter Gerichte) zu gründen. Am 4. Juli 1934 wurde das Gesetz 2556 zu Richtern verabschiedet. Dieses Gesetz sah vor, dass ein Konzil (tr: meclis) aus Mitgliedern vom Kassationshof und Abteilungen im Justizministerium über die Beförderung von Richtern entscheiden sollte.[2]
Die Verfassung von 1961 sah im Artikel 143 und 144 einen Hohen Rat für Richter (tr: Yüksek Hâkimler Kurulu) und im Artikel 137 einen Hohen Rat für Staatsanwälte (tr: Yüksek Savcılar Kurulu) vor. Dem Rat für Staatsanwälte gehörten der Justizminister (Vorsitzender), drei Vertreter des Ministeriums und drei Vertreter des Kassationshofs an. Dem Rat der Richter gehörten 18 Voll- und fünf Ersatzmitglieder an. Sechs Vertreter kamen vom Kassationshof, sechs Vertreter wurden unter Richtern der ersten Klasse gewählt. Das Parlament und der Senat wählte aus diesem Kreis weitere drei Vertreter aus. Der Justizminister konnte an den Versammlungen teilnehmen, hatte aber kein Stimmrecht. Das änderte sich am 20. September 1971 mit dem Gesetz 1488. Der Justizminister erhielt Stimmrecht. Das Parlament und der Senat wählten keine Mitglieder mehr. Das oblag nun der Kammerversammlung am Kassationshof.
Die Situation zwischen 1980 und 2010
Die Verfassung von 1982 schaffte für Richter und Staatsanwälte den heute bekannten, einheitlichen Rat: den Hohen Rat für Richter und Staatsanwälte. Die im Artikel 159 der Verfassung festgelegten Grundlagen waren u.a.
- Vorsitzender des Rates ist der Justizminister und der Staatssekretär ist natürliches Mitglied (von Amts wegen oder ex officio).
- Der Staatspräsident wählt aus je drei Alternativen, die die Kammerversammlung des Kassationshofs für drei Voll- und drei Ersatzmitglieder aus den eigenen Reihen und die die Kammerversammlung des Staatsrats für zwei Voll- und zwei Ersatzmitglieder aus den eigenen Reihen vorschlägt, die entsprechenden Mitglieder für vier Jahre aus. Wiederwahl ist möglich.
- Der Rat trifft personelle Entscheidungen einschließlich Disziplinarstrafen und Ende des Berufs. Vorschläge des Rates zur Schaffung neuer Gerichte (Kammern), Veränderung der Zuständigkeiten, Erweiterung oder Verkleinerung von Personal an einem Gericht werden vom Justizminister entschieden. Der Rechtsweg gegen Entscheidungen des Rates ist ausgeschlossen.
- Der Haushalt und die Geschäftsstelle sind dem Justizministerium angeschlossen.
- Der Kontrollrat (tr: Teftiş Kurulu), der Richter und Staatsanwälte überprüft, ist dem Ministerium angeschlossen.
Die Verfassungsänderung von 2010
Nach dem Verfassungsreferendum vom 12. September 2010 wurde die Struktur und Arbeitsweise des Rates durch ein neues und zum 11. Dezember 2010 in Kraft getretenen Gesetzes über den Hohen Rat der Richter und Staatsanwälte mit dem Gesetz Nr. 6087 reformiert.[3] Die Zahl der Mitglieder wurde von sieben auf 22 angehoben und es wurden drei Abteilungen geschaffen, von denen die erste Abteilung für den Einsatz und die Beförderung von Richtern und Staatsanwälten zuständig ist, die zweite Abteilung kümmert sich um Disziplinarangelegenheiten und die Beendigung von Laufbahnen. Die dritte Abteilung ist für die Ernennung und Beschwerden gegen Richter und Staatsanwälte zuständig. Der Kontrollrat wurde dem Hohen Rat für Richter und Staatsanwälte unterstellt. Er tagt unter der Aufsicht des Vorsitzenden der dritten Abteilung.
Tabellarischer Vergleich der Situation vor und nach 2010
1980-2010 | nach 2010 |
7 Voll- und 5 Ersatzmitglieder | 22 Voll- und 12 Ersatzmitglieder |
Etat innerhalb des Justizministeriums | Gesonderter Etat und eigenes Gebäude |
Kontrollrat untersteht dem Ministerium | Kontrollrat untersteht dem HSYK |
Vorsitzender und Stellvertreter des Kontrollrats werden vom Minister ernannt | Vorsitzender und Stellvertreter des Kontrollrats werden vom HSYK ernannt |
Disziplinarische Maßnahmen können nicht angefochten werden | Gegen Entlassungen kann geklagt werden. Widersprüche gegen Entscheidungen sind zulässig |
Die 22 Mitglieder des HSYK setzen sich zusammen aus:[4] der Justizminister (1), der Staatssekretär im Justizministerium (1), Richter und StA 1. Grades im Strafrecht wählen unter sich 7 Mitglieder, Richter und StA 1. Grades im Verwaltungsrecht wählen unter sich 4 Mitglieder, die Kammerversammlung des Kassationshofs wählt 3. die Kammerversammlung des Staatsrats wählt 2 Mitglieder, die Vollversammlung der Türkischen Justizakademie wählt 1 Mitglied und der Staatspräsident wählt unter den Lehrkräften im Fachbereich Jura und Anwälten 4 Mitglieder aus.
Thomas Hammarberg, zwischen 2006 und 2012 Menschenrechtskommissar des Europarats, veröffentlichte am 12. Juli 2012 einen Bericht zu Meinungs- und Medienfreiheit in der Türkei.[5] Darin begrüßte er die Verfassungsreform als einen ersten Schritt zur Unabhängigkeit der Justiz und empfahl der Türkei die Expertise der Venedig-Kommission zu Rate zu ziehen.[6]
Die Kommission hat sich explizit mit dem Entwurf zum Gesetz 6087 zum Hohen Rat für Richter und Staatsanwälte beschäftigt.[7] Sie begrüßt darin vor allem Änderungen, die den Einfluss des Justizministers einschränken. Die Fortschritte seien aber sehr moderat. Viele Bestimmungen im Gesetz von 1983 und den vorgeschlagenen Änderungen seien nicht akzeptabel.[8]
Das Gesetz 6524
Allen nationalen und internationalen Protesten[9] zum Trotz verabschiedete die Große Nationalversammlung der Türkei im Februar 2014 ein Gesetz, das etliche Bestimmungen am Gesetz 6087 zum Hohen Rat für Richter und Staatsanwälte änderte. Es trägt die Nummer 6524 und enthält 43 Artikel.[10] In einem undatierten Artikel schrieb die Istanbul Post dazu: “Betrachtet man den Gesetzentwurf,… so liegt der Vorteil im Detail: Mit den vom Justizministerium ernannten Mitgliedern kann die Regierung in jeder Kammer eine unliebsame Entscheidung verhindern.”[11]
Auf einer Seite von jungen Anwälten (Genç Baro) gab es folgende Zusammenfassung der Neuerungen durch das Gesetz 6524:[12]
- Der HSYK fertigt einen Erlass zur Ernennung, Beförderung, Entlassung etc. von Richtern und Staatsanwälten an
- Der Justizminister hat dem Erlass zuzustimmen. Er ernennt den Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden des Kontrollrates (tr: teftiş kurulu) des HSYK
- Der Justizminister bestimmt, welches Ratsmitglied welche Aufgabe erhält.
- Der Justizminister ernennt die Stellvertreter des Generalsekretärs
- Der Justizminister ernennt das Personal im HSYK
- Mit Inkrafttreten des Gesetzes enden die Aufgaben des Generalsekretärs, der stellvertretenden Generalsekretäre, des Vorsitzenden und Stellvertreter im Kontrollrat, der Kontrollrichter und des Verwaltungspersonals.
Die Tageszeitung Sabah vom 16. Februar 2014 machte unter dem Titel HSYK’ya yeni düzen (Neue Ordnung für den HSYK) zusätzlich Angaben: “Im Oktober dieses Jahres geht die 4-jährige Amtszeit der gewählten Vertreter im HSYK zu Ende. Danach können nur noch Richter und Staatsanwälte mit mindestens 20 Dienstjahren gewählt werden. Das soll verhindern, dass sich Personen aus der Gülen Bewegung alleine oder im Block zur Wahl stellen. Weitere Änderungen sind:
- alle bisher vom HSYK verfügten Erlasse werden ungültig
- es müssen mindestens 12 Sitzungen abgehalten werden (vorher 15)
- die Vollversammlung kann mit einfacher Mehrheit entscheiden
- 10 Tage nach Inkrafttreten des Gesetzes endet das Amt des Generalsekretärs. In drei Tagen bestimmt der Justizminister einen neuen Generalsekretär
- 10 Tage nach Inkrafttreten ernennt der Justizminister neben dem Generalsekretär, seinen Stellvertretern auch einen Vorsitzenden und seinen Stellvertreter im Kontrollrat, neue Kontrollrichter und neue Mitglieder des Verwaltungspersonals.”
Die Zeitung Radikal vom 9. Januar 2014 enthielt einen Artikel von Oya Armutçu mit dem Titel 13 soruda, HSYK’da neler değişecek? (13 Fragen zu dem, was sich im HSYK ändert). Einige Punkte daraus sind:
- Die vor 4 Jahren gewählten 22 Mitglieder des HSYK werden erneut gewählt. In Zukunft wird zwischen Vollmitgliedern (asıl) und vervollständigenden Mitgliedern (tamamlayıcı) unterschieden, wobei der Minister bestimmt, welches Mitglied welche Aufgabe erhält.
- Die 3. Abteilung wird 11 Mitglieder haben, die in zwei Delegationen von jeweils 5 Mitgliedern arbeiten wird. Die Anzahl der Mitglieder in der 1. und 2. Abteilung wurde auf 5 gesenkt.
- Der Minister kann Ermittlungen gegen Mitglieder des HSYK einleiten.
Das Gesetz enthält auch Änderungen zum Gesetz 2802 zu Richtern und Staatsanwälten[13] und zum Gesetz 4954 zur Justizakademie (Türkiye Adalet Akademisi),[14] die aber nicht Gegenstand dieser Betrachtung sind und auch nicht vom Verfassungsgericht angefochten wurden.[15]
Personelle Veränderungen
In den deutschen Medien wurde allgemein über das neue Gesetz berichtet.[16] Schon vor der Verabschiedung des Gesetzes wurde (meistens unter Berufung auf eine Nachricht bei Hürriyet) gemeldet, dass 166 Richter und Staatsanwälte ihre Ämter verloren hätten.[17]
Nachdem das Gesetz 6524 in Kraft getreten war, wurden die vorgeschriebenen Entlassungen vorgenommen. Betroffen waren 176 Personen, darunter 42 Kontrollrichter (tetkik hakimi) und 134 Inspektoren (müfettiş). Von ihnen wurden 75 Personen wieder eingestellt. 95 Stellen wurden neu besetzt. Der Generalsekretär des HSYK, Muzaffer Bayram wurde Staatsanwalt am Kassationshofs, während seine 4 Stellvertreter Richter in Ankara wurde.[18] Anderen Quellen zufolge wurden 270 Angestellte in der Verwaltung entlassen, aber 238 von ihnen erneut eingestellt. Unter den 270 Angestellten befanden sich 47 Richter ersten Grades und 137 Personen, die im Kontrollrat beschäftigt waren. Von den Entlassenen wurden 31 Personen an Gerichten in Ankara und eine Person an einem Gericht in Izmir eingesetzt.[19]
Die Entscheidung des Verfassungsgerichts
Die Republikanische Volkspartei (CHP) legte Verfassungsbeschwerde ein, für die jedoch einige Nachbesserungen notwendig waren.[20] Das Verfassungsgericht beschäftige sich mit 24 der 43 Artikel und lehnte die Mehrheit der Anträge auf gewünschte Aufhebung der Bestimmungen ab.[21] Abgelehnt wurden die Anträge zu Änderungen an den Artikeln 1, 2, 3, 7, 8, 9, 20 und 22. Teilweise akzeptiert wurden die Neuerungen an weiteren Artikeln.
Aufgehoben wurden folgende Bestimmungen:
- Artikel 23 und 24: Der Minister ernennt (anstelle der Vollversammlung des HSYK) den Vorsitzenden und die Stellvertreter im Kontrollrat
- Artikel 25: Der Minister bestimmt (anstelle der Vollversammlung des HSYK), welches Mitglied in welcher Abteilung eingesetzt wird und wählt deren Vorsitzende aus.
- Artikel 28: Wenn bei der Wahl zum Generalsekretär keine ausreichende Mehrheit erreicht wird, wird in drei Tagen eine erneute Versammlung abgehalten. Die Mehrheit bestimmt, welche drei Kandidaten vorgeschlagen werden. Die erste Abteilung bestimmt (anstelle der Vollversammlung des HSYK) welche Kontrollrichter im HSYK beschäftigt werden.
- Artikel 31: Der Vorsitzende des Kontrollrats ist dem Minister gegenüber verantwortlich. Der Minister bestimmt seine sonstigen Aufgaben.
- Artikel 32: Der Minister ernennt (anstelle der Vollversammlung des HSYK) den Vorsitzenden des Kontrollrat. Die Inspektoren des Rates werden von der 1. Abteilung (anstelle der Vollversammlung des HSYK) vorgeschlagen.
- Artikel 33: Der Vorsitzende des Kontrollrates führt die vom Minister erteilten Aufgaben aus.
- Artikel 34: Richter und Staatsanwälte stimmen über die Wahl zum HSYK ab.
- Artikel 35: Der Minister kann bei Notwendigkeit oder eine einfache Mehrheit der Mitglieder kann eine Vollversammlung einberufen.
- Artikel 37: Disziplinarische Ermittlungen führt der Minister, die Verfahren führt die Vollversammlung des HSYK durch. Der Minister bestimmt, ob Ermittlungen geführt werden. Der Minister kann Ermittlungen gegen Mitglieder aus der Zeit vor ihrer Wahl einleiten.
- Artikel 38: Der Minister führt Ermittlungen aus der Zeit vor der Wahl (auch strafrechtlicher Natur) durch.
Die meisten Bestimmungen des temporären Artikels 4, die sich mit Entlassungen und Ernennungen nach Inkrafttreten des Gesetzes 6524 beschäftigen, wurden ebenfalls aufgehoben. Jedoch ist die Entscheidung des Verfassungsgerichts nicht rückwirkend. Die Bestimmung, dass für die Wahl in den HSYK eine Berufserfahrung von 20 Jahren notwendig ist, wurde ebenfalls aufgehoben.[22]
Weiterführende Links
- TESEV (Stiftung für Wirtschaftliche und Soziale Studien in der Türkei) Referandumdan Sonra HSYK: HSYK’nın Yeni Yapısı ve İşleyişine dair Yuvarlak Masa Toplantısı Diskussionsrunde zum HSYK nach dem Referendum, September 2012, ISBN 978-605-5332-26-6
- Der Hohe Rat für Richter und Staatsanwälte HSYK als ein politisches Machtinstrument, ein neo-institutioneller Analyseversuch von Burak Gumus, Türkeiforschung in Deutschland III, Themengruppe: Politische Institutionen, Universität Hamburg, 21.-22. März 2014
[1]Vergleiche hierzu FAZ Verfassungsgericht kippt Teile der Justizreform, die Zeit Verfassungsgericht annulliert Erdoğans Justizreform teilweise oder die Süddeutsche Zeitung Verfassungsgericht kippt Erdoğans Justizreform
[2]Die Angaben sind vor allem der Homepage (Türkisch) des HSYK zur Geschichte des HSYK entnommen.
[3]Der türkische Wortlaut des Gesetzes ist u.a. auf den Seiten des HSYK HÂKİMLER VE SAVCILAR YÜKSEK KURULU KANUNU vorhanden.
[4]Die Zahlen sind einer Tabelle der Seite Über den HSYK (Türkisch) entnommen.
[5]Der Bericht Freedom of expression and media freedom in Turkey wurde nach einem Besuch in der Türkei vom 27. bis zum 29. April 2011 erstellt.
[6]Wörtlich steht in dem Bericht: “The Commissioner welcomes the recent constitutional changes regarding the High Council of Judges and Prosecutors (HSYK) and the corresponding Act as an improvement. However, the independence of the HSYK, as well as of judges and prosecutors in general, should be further developed in order to affirm the independence of the judiciary. The Commissioner encourages the Turkish authorities to draw upon the relevant expertise of the Venice Commission.”
[7]Siehe OPINION ON THE DRAFT LAW ON JUDGES AND PROSECUTORS OF TURKEY, Strasbourg, 29 March 2011, Opinion No. 610 / 2011, CDL-AD(2011)004, Adopted by the Venice Commission at its 86th Plenary Session (Venice, 25-26 March 2011)
[8]Wörtlich steht in den Schlussfolgerungen u.a.: “The draft Law amends a substantial number of the provisions of the 1983-Law. However, the amendments do not amount to a systematic and fundamental reform of the Law. In general, the amendments are to be welcomed. An important element in the amendments consists of provisions transferring powers of supervision from the Ministry of Justice to the HSYK. These changes are to be welcomed as representing a step in the rightdirection, albeit a relatively modest one… The absence of an appeal to a court of law against disciplinary sanctions is a serious defect in Article 159 of the Constitution, as well as in the draft Law… On the whole, many of the provisions of both the 1983-Law and the proposed amendments are unexceptionable.”
[9]Siehe hierzu eine Erklärung von Human Rights Watch vom 21. Februar 2014 Turkey: President Should Veto Judiciary Law und einen Kommentar des Menschenrechtskommissars in der EU, Nils Muižnieks zitiert in einem Artikel von Today’s Zaman vom 17. Februar 2014 CoE commissioner: HSYK bill represents regression of judicial independence in Turkey, sowie eine Resolution des Europaparlaments, die in deutscher Sprache unter Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Fortschrittsbericht 2013 über die Türkei (2013/2945(RSP)) vom 7. März 2014 zu finden ist.
[10]Das BAZI KANUNLARDA DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN (Gesetz zu Änderungen an einigen Gesetzen wurde am 15. Februar 2014 verabschiedet und trat durch die Veröffentlichung im Amtsblatt am 27. Februar 2014 in Kraft.
[11]Siehe den Artikel in der Istanbul Post Amoklauf beschädigt demokratische Rechte
[12]Der Bericht Anayasa Mahkemesi, HSYK Yasasındaki Adalet Bakanı’na Verilen Yetkileri İptal Etti (Das Verfassungsgericht hat die Kompetenzen des Justizministers im HSYK Gesetz aufgehoben) wurde am 11. April 2014 veröffentlicht.
[13]Das Gesetz 2802 zu Richtern und Staatsanwälten (Wortlaut in Türkisch) wurde am 24. Februar 1983 verabschiedet und am 26. Februar 1983 im Amtsblatt veröffentlicht.
[14]Das Gesetz 4954 zur Justizakademie der Türkei (Wortlaut in Türkisch) wurde am 23. Juli 2003 verabschiedet und am 31. Juli 2033 im Amtsblatt veröffentlicht.
[15]Details können in einem Artikel bei Zaman vom 16. Februar 2014 Yeni HSYK düzenlemesi neler getiriyor? (Was bringen die neuen Bestimmungen zum HSYK?) gefunden werden.
[16]Siehe z.B. einen Artikel in der Süddeutschen Zeitung vom 15. Februar 2014 Regierung verschafft sich mehr Kontrolle über die Justiz
[17]Siehe einen Artikel bei Spiegel Online vom 11. Februar 2014 Korruptionsskandal in der Türkei: Erdogan entlässt weitere 166 Ermittler und Richter
[18]Die Angaben finden sich in Zaman vom 6. März 2014 HSYK’da görevden alınan savcılara kararname Dekret zu den Staatsanwälten, die im HSYK entlassen wurden]
[19]Siehe Milliyet vom 1. März 2014 HSYK’da yeni atamalar (Neue Ernennung im HSYK)
[20]Siehe eine Nachricht bei CNN Türk vom 3. März 2014 CHP, HSYK Kanununu yeniden Anayasa Mahkemesi’ne götürdü (Die CHP hat das HSYK Gesetz erneut vor das Verfassungsgericht gebracht)
[21]Siehe hierzu einen Artikel bei Memurlar.Net vom 11. April 2014 AYM, HSYK Kanununda neleri iptal etti? (Was hat das Verfassungsgericht am HSYK Gesetz aufgehoben?)
[22]Der türkische Wortlaut der Entscheidung des Verfassungsgerichts wurde als 10 Nisan 2014 tarihinde Yapılan Mahkeme Toplantısında Görüşülen Dosya ve Sonucu (Ergebnis der Gerichtsverhandlung vom 10. April 2014) vreöffentlicht.