MESOP NEWS : NEW COMMENTARY FROM CRISIS GROUP

A Tentative First Look at Options for Peace Operations in Ukraine

Richard Gowan UN-Direktor CRISIS GROUP 24-3-22 – Vor dem NATO-Gipfel in dieser Woche in Brüssel hat Polen Diskussionen über die Entsendung einer internationalen Friedenstruppe in die Ukraine angeheizt.

Das Konzept, von dem polnische Beamte betont haben, dass es sich in einem “vorläufigen” Stadium befindet, besteht darin, eine Truppe einzusetzen, die bei humanitären Operationen helfen könnte und robust genug wäre, um sich im Kampf zu verteidigen. Es ist unwahrscheinlich, dass der Vorschlag an Zugkraft gewinnt, da er, wie die Idee einer von der NATO erzwungenen Flugverbotszone über der Ukraine, das Risiko einer direkten Konfrontation mit Russland birgt. Aber Friedenssicherungseinsätze gibt es in vielen Formen und Größen, und es ist möglich, dass schließlich eine Art internationale Präsenz erforderlich sein wird, um eine Einstellung der Feindseligkeiten in der Ukraine zu unterstützen. Die politischen Entscheidungsträger sollten sich nicht von Spekulationen über unrealistische Friedenssicherungsoptionen von der unmittelbaren Priorität ablenken lassen, die darin besteht, eine Verhandlungslösung für den Krieg zu erleichtern. Aber es ist immer noch nützlich, darüber nachzudenken, welche Rolle eine Art Friedensoperation – an der eher Friedensbeobachter als vollwertige Kampftruppen beteiligt sind – spielen könnte, wenn eine solche Regelung möglich wird.

Ein kühler Empfang für Polens Vorschlag

Während der Krieg unvermindert weitergeht, gibt es wenig Chancen auf einen erfolgreichen internationalen Einsatz, um den Konflikt zu entschärfen. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), die zuvor eine zivile Beobachtermission in der Ukraine geleitet hatte, zog ihr internationales Personal im Februar und Anfang März ab. Vor dem polnischen Schachzug hatten einige Kommentatoren vorgeschlagen, dass UN-Friedenstruppen zum Schutz der ukrainischen Atomkraftwerke eingesetzt werden sollten, aber Russland bestand darauf, dass es keine Notwendigkeit für eine Beteiligung der Vereinten Nationen gebe.

Der polnische Vorschlag für eine “Friedensmission” unter der NATO oder “einer breiteren internationalen Struktur” folgte einem Besuch des polnischen, slowenischen und tschechischen Ministerpräsidenten in Kiew, um am 15. März Solidarität mit der Ukraine zu zeigen. Polens einflussreicher stellvertretender Ministerpräsident Jarosław Kaczyński, der an der Reise teilnahm, setzte sich nach seiner Rückkehr für die Idee der Friedenssicherung ein. Details der vorgeschlagenen Operation waren eher spärlich, obwohl ein Regierungssprecher in Warschau angab, dass sie nur in den Teilen der Ukraine stationiert werden sollte, die nicht unter russischer Kontrolle stehen. US-Befürworter der Idee, wie Jim Jeffrey, ein ehemaliger Gesandter für Syrien, haben vorgeschlagen, dass sich die NATO auf die Sicherung sicherer Häfen im Westen der Ukraine konzentrieren sollte.

Während einige NATO-Mitglieder, wie Dänemark, Interesse an dem Vorschlag bekundeten, reagierten eine Reihe von Schlüsselakteuren des Bündnisses wenig begeistert. US-Botschafterin Linda Thomas-Greenfield betonte, dass die USA nicht teilnehmen würden. Auch die tschechische Verteidigungsministerin Jana Černochová goss kaltes Wasser auf die Idee und schlug vor, dass eine UN-Blauhelmmission vorzuziehen sei. Ungarn hat ausdrücklich damit gedroht, den Vorschlag zu blockieren.

Die Gründe für diese kühle Reaktion liegen auf der Hand. Russland versuchte, seinen Angriff auf die Ukraine zu rechtfertigen, indem es behauptete, die NATO habe Pläne, das Land zu absorbieren, und der ukrainische Premierminister Wolodymyr Selenskyj hat eingeräumt, dass Kiew möglicherweise dauerhafte Neutralität akzeptieren muss. Putin warnte auch davor, dass externe Akteure, die in den Konflikt eingriffen, mit “Konsequenzen konfrontiert sein würden, die größer sind als alle anderen in der Geschichte”. Die Entsendung einer NATO-Mission – oder einer unabhängigen multinationalen Truppe, die größtenteils aus Truppen von NATO-Mitgliedern besteht – würde für Moskau wie eine bewusste Herausforderung erscheinen. Der Kreml hat mahnt, dass eine solche Operation “sehr rücksichtslos und extrem gefährlich” wäre.

Aber während die polnische Initiative mit ziemlicher Sicherheit verpuffen wird, gibt es einen Grund, darüber nachzudenken, wie Friedensoperationen am leichteren Ende des Spektrums – wie zivile oder militärische Überwachungsteams zur Unterstützung eines Waffenstillstands – in Zukunft in der Ukraine nützlich sein könnten.

Was Friedenssicherungskräfte tun können

Friedensmissionen gibt es in einem Spektrum, das von ziviler Friedensbeobachtung bis hin zu sehr robusten Friedenssicherungsoperationen wie denen der NATO im Kosovo und in Afghanistan reicht. Wie die NATO-Truppen im afghanischen Fall entdeckten – und die NATO-Streitkräfte in der Ukraine würden wahrscheinlich zu noch größeren Kosten feststellen – kann die Grenze zwischen robuster Friedenssicherung und Kriegsführung gefährlich verschwommen sein. Bei “leichteren” Missionen – d.h. solchen, die weniger auf militärische Gewalt angewiesen sind, um ihre Ziele zu erreichen – ist es wichtig, sich darüber im Klaren zu sein, was sie erreichen können. Unbewaffnete oder leicht bewaffnete Beobachter können die Umsetzung eines Waffenstillstands und einer politischen Vereinbarung erleichtern, wenn beide Seiten wollen, dass solche Abkommen erfolgreich sind, oder Warnsignale dafür aufzeigen, dass die eine oder andere Seite ihre Verpflichtungen absichtlich bricht. Natürlich sind Russland und die Ukraine noch nicht in der Nähe dieses Punktes, aber es ist möglich, ein Szenario in Betracht zu ziehen, in dem Kiew und Moskau eine Art vorläufiges Geschäft abschließen und Hilfe brauchen, um es zu halten.

Seit den ersten Krisen um die Krim und den Donbass vor acht Jahren gab es immer wieder Diskussionen über friedenserhaltende Maßnahmen in der Ukraine.

Seit den ersten Krisen um die Krim und den Donbass vor acht Jahren gab es immer wieder Diskussionen über friedenserhaltende Maßnahmen in der Ukraine, obwohl der heutige Krieg die meisten früheren Vorschläge irrelevant gemacht hat. Die OSZE startete ihre Sonderbeobachtermission (SMM) in der Ukraine im Jahr 2014, während der anfänglichen Turbulenzen über die Besetzung der Krim durch Russland. Die SMM war eine unbewaffnete zivile Mission, an der auf ihrem Höhepunkt 1.400 internationale und lokale Mitarbeiter beteiligt waren und die sich einen soliden Ruf für eine unparteiische Berichterstattung über die Kämpfe erwarb. Es gelang auch, lokale Waffenstillstände auszuhandeln, damit die Behörden Aufgaben wie die Reparatur der Wasserversorgungsinfrastruktur übernehmen konnten.

Aber ukrainische Beamte und ihre Verbündeten versuchten auch, das Interesse an Vorschlägen für eine robustere internationale Präsenz zu messen. Der ehemalige ukrainische Präsident Petro Poroschenko brachte 2015 die Idee einer UN-Truppe im Donbass ins Spiel. In Kiew und den westlichen Hauptstädten gab es 2017 einen kurzen Moment der Aufregung, als der russische Präsident Wladimir Putin andeutete, dass er auch für eine UN-Mission in der Ukraine offen sein könnte, obwohl russische Diplomaten in New York nur einen dünnen Vorschlag für leicht bewaffnete UN-Wachen zur Begleitung der SMM-Beobachter machten. Die Trump-Regierung führte Gespräche mit Russland über Optionen für einen UN-Einsatz im Jahr 2018, und eine Reihe von Konfliktlösungsorganisationen, darunter die Crisis Group, entwickelten Vorschläge, wie eine solche Mission in den Jahren 2017 und 2018 aussehen könnte. Einige waren ausgesprochen ehrgeizig und sahen vor, Kräfte von 20.000 oder mehr Soldaten und Polizisten – unter UN-Kommando oder zumindest mit einem UN-Mandat – im Donbass vorzusehen, um die Wiedereingliederung der selbsternannten Volksrepubliken Donezk und Luhansk in die Ukraine zu überwachen.

Im Nachhinein war all diese Anstrengung würdig, aber wahrscheinlich vergeblich. Wie die Crisis Group im Dezember 2017 feststellte, konnten US-amerikanische und russische Beamte die Grundsätze der Friedenssicherung diskutieren, aber “US-Diplomaten geben zu, dass es einfacher ist, sich mit Russland auf Prinzipien zu einigen als auf konkrete Maßnahmen”. Moskaus wirkliches Interesse war nie klar. Und während es einfach war, Pläne für Streitkräfte von 20.000 Soldaten auf dem Papier zu skizzieren, waren einige der Nationen, von denen die USA hofften, dass sie Friedenstruppen liefern würden, wie Schweden und Finnland, ausgesprochen mulmig bei der Aussicht, dass ihr Personal gegen widerspenstige russische Streitkräfte antreten würde. Die ganze Idee verschwand allmählich.

Geänderte Annahmen

Welchen Wert diese früheren Diskussionen über die Friedenssicherung damals auch hatten, viele der damit verbundenen Annahmen gelten nicht mehr. Die Ausgangspunkte für die meisten früheren Vorschläge für Friedensmissionen in der Ukraine waren die Ideen, dass 1) Russland einen Einsatz unterstützen würde, im Gegenzug für Anreize wie Sanktionserleichterungen, was bedeutet, dass Friedenstruppen zumindest theoretisch nur wenigen potenziellen Spielverderbern ausgesetzt wären; und 2) die Operation würde auf den Donbass beschränkt sein (die Krim wurde allgemein als vom Tisch angesehen). Auf der Grundlage dieser Vorstellungen schien es fair anzunehmen, dass es möglich sein würde, Missionen direkt oder indirekt über den UN-Sicherheitsrat zu steuern. Die meisten Analysten akzeptierten, dass die NATO nicht direkt beteiligt sein konnte.

Die Ausgangspunkte, um über eine Friedensmission in der Ukraine nachzudenken, sind jetzt sehr unterschiedlich. Russlands Krieg hat sich weit über den Donbass hinaus ausgebreitet, was bedeutet, dass – abhängig vom Verlauf des Krieges und den Umständen, unter denen größere Feindseligkeiten aufhören – das Operationsgebiet für eine Friedensmission weitaus umfangreicher sein könnte als bisher vorgesehen. Es ist auch schwer vorstellbar, zumindest im Moment, das Niveau der Zusammenarbeit zwischen Russland und externen Akteuren zu erreichen, das den Erfolg einer Mission ermöglichen würde. Beamte in einer Reihe von westlichen Hauptstädten sagen, dass sie einige vorläufige Überlegungen darüber angestellt haben, wie eine Friedensmission in der Ukraine aussehen könnte, aber vorsicht, dass es zu früh ist, um eine detaillierte Planung für konkrete Operationen durchzuführen. Erfahrene Friedenssicherungskräfte betonen, dass alle Friedensmissionen entweder einer bestehenden politischen Lösung dienen oder (zumindest) Raum für die Konfliktparteien schaffen müssen, um die Bedingungen einer solchen Lösung auszuarbeiten. Der Einsatz internationaler Streitkräfte in Situationen, in denen es weder einen wirklichen politischen Prozess noch eine lösungswürdige Lösung gibt – wie im ehemaligen Jugoslawien in den 1990er Jahren – ist normalerweise ein Rezept für mission creep oder mission failure oder beides.

Es gibt keine Anzeichen dafür, wann eine Einstellung der Feindseligkeiten in der Ukraine möglich sein wird und was damit verbunden sein wird. Die Szenarien reichen von einer Situation, in der Russland die Feindseligkeiten einstellt und große Gebiete des ukrainischen Territoriums auf unbestimmte Zeit festhält, bis hin zu einer Situation, in der Moskau zustimmt, das Land aufzugeben, das es seit Ende Februar erobert hat. Moskau und Kiew haben auch Ideen in Umlauf gebracht – von ersterem, der eine “Entmilitarisierung” der Ukraine vorschlägt, bis zu letzterem, der erwägt, ständige Mitglieder des Sicherheitsrats zu erwägen, die dem Land Sicherheitsgarantien anbieten –, die sich darauf auswirken könnten, welche militärischen oder zivilen Friedenssicherungsmechanismen letztendlich durchführbar sein könnten.

Notfallplanung

Während alle ernsthaften Planungsbemühungen warten müssen, ist es möglich, eine grundlegende Notfallplanung dafür durchzuführen, wie eine Friedensmission in der Ukraine aussehen könnte. Diese Planung sollte sich auf das konzentrieren, was wahrscheinlich das erste Element eines jeden Abkommens sein wird: die Überwachung, Überprüfung und Erleichterung des Stopps der Feindseligkeiten und des anschließenden Rückzugs der Streitkräfte. (Erschwerend kommt hinzu, dass Konfliktlösungsexperten zwischen verschiedenen Arten von Vereinbarungen zur Beendigung von Feindseligkeiten unterscheiden, die von kurzen Waffenstillständen über formelle, langfristige Waffenstillstände bis hin zu detaillierten politischen Vereinbarungen reichen. Formale Waffenstillstände und Friedensabkommen beinhalten in der Regel robustere Verifizierungsmechanismen als vorübergehende Kampfpausen.)

Sollte es der Ukraine möglich sein, ein Abkommen zu schließen, um den Krieg mit Russland zu beenden, wird Kiew wahrscheinlich die Gewissheit haben wollen, dass Moskau die Waffenstillstandsbedingungen erfüllen wird. Die Ukrainer werden guten Grund haben, sich um die Glaubwürdigkeit eines Waffenstillstands zu sorgen. Russland könnte einer Kampfpause zustimmen, nur um Zeit zu gewinnen, um seine Streitkräfte vor einer Wiederaufnahme der Feindseligkeiten zu versorgen und zu rotieren. Es besteht auch die Gefahr, dass, wie nach jeder Phase intensiver Kämpfe, einzelne Einheiten ihre Feinde nach einem formellen Waffenstillstand angreifen könnten. Oder versehentliche Zusammenstöße könnten eskalieren. Eine internationale Präsenz könnte solche Vorfälle überwachen und darauf reagieren, so wie Beobachter der Vereinten Nationen, der OSZE und der Europäischen Union die Frontlinien an Orten wie dem Südlibanon und Georgien unterschiedlich überwacht haben.

Wenn der Krieg mit den Kampflinien in ihrer jetzigen Form enden würde, wäre es für jeden externen Akteur außerordentlich schwierig, eine groß angelegte Mission an allen Fronten zu etablieren und aufrechtzuerhalten.

Eine solche Überwachung erfordert nicht unbedingt den Einsatz großer Kräfte, sondern leichtgewichtiger Beobachtungsteams. Wenn der Krieg mit den Kampflinien in ihrer jetzigen Form enden würde, wäre es für jeden externen Akteur außerordentlich schwierig, eine groß angelegte Mission an allen Fronten zu etablieren und aufrechtzuerhalten. Die UNO hat zum Beispiel rund 1.000 blauhelmige Soldaten, die auf den Golanhöhen zwischen Israel und Syrien patrouillieren. Sie decken eine umstrittene Grenze ab, die von Norden nach Süden etwa 65 km lang ist. Im Gegensatz dazu ist die “Südfront” allein im aktuellen russisch-ukrainischen Krieg – von Cherson bis Mariupol – über 400 km lang. Eine Operation vom Typ Golan in der Ukraine wäre unhaltbar. Jede Beobachtermission müsste in der Lage sein, große Gebiete leicht abzudecken, Teams einzusetzen, um Sicherheitsvorfälle schnell zu untersuchen, und Nachrichten zwischen den russischen und ukrainischen Feldkommandeuren zu übermitteln. Es gibt Lehren aus den Vorkriegsaktivitäten der SMM, die Drohnen einsetzte, um Gebiete zu beobachten, die ihre Monitore nicht beobachten konnten, und die Vereinten Nationen haben in den letzten Jahren mit ähnlichen Technologien anderswo experimentiert.

Wer könnte eine so leichte, flexible Beobachtungsmission kurzfristig zusammentragen? Eine Möglichkeit besteht darin, wie die Crisis Group festgestellt hat, die alte SMM in Bereitschaft zu halten. Die OSZE-Mitglieder müssen sich vor Ende März auf das künftige Mandat der Mission einigen, aber eine Option besteht darin, sie in einen formellen “Winterschlaf” zu versetzen – sie als juristische Person zu erhalten, auch wenn ihre Operationen unterbrochen bleiben – um ihre schnelle Reaktivierung zu ermöglichen. Es ist jedoch möglich, dass die Ukraine, Russland oder beide sowohl militärische als auch zivile Beobachter wollen, um einen Waffenstillstand zu überwachen. Ausländische Militäroffiziere haben den operativen Vorteil, ähnlich zu denken und zu sprechen wie die Soldaten, die sie überwachen – obwohl ehemalige Militärangehörige oft auch in zivilen Missionen arbeiten – und kommen mit dem politischen Segen ihrer Heimatländer. Die OSZE ist nicht einmal auf begrenzte militärische Missionen spezialisiert. Im Gegensatz dazu könnte die UNO in technischer Hinsicht diese Rolle übernehmen, da sie seit ende der 1940er Jahre militärische Beobachtungsmissionen durchführt.

Obwohl die VEREINTEN Nationen oft als langsam abgetan werden, haben sie bewiesen, dass sie in der Lage sind, in anderen Krisen recht schnell leichte Missionen zu starten. Im Jahr 2012 zum Beispiel konnten die Vereinten Nationen in sechs Wochen 300 Militärbeobachter und über 100 zivile Mitarbeiter für den Einsatz in ganz Syrien gewinnen (obwohl diese Episode zu einer warnenden Geschichte über den Einsatz einer Friedensoperation unter ungünstigen Umständen wurde, da ein Anstieg der Gewalt bedeutete, dass sie fast genauso schnell abgezogen würden). Mit einem Gefühl der Dringlichkeit sollten die Vereinten Nationen in der Lage sein, einen ähnlich schnellen Einsatz in der gesamten Ukraine zu bewältigen. Aber politische Probleme könnten leicht einsetzen. Eine wichtige wäre, Militäroffiziere aus Staaten zu identifizieren, denen sowohl Moskau als auch Kiew vertrauen würden. Während die Ukraine nato-Bürger gerne sehen würde, könnte Russland argumentieren, dass nur Personal aus blockfreien Ländern oder aus postsowjetischen Staaten eingesetzt werden sollte. Potenzielle Kandidaten könnten die lateinamerikanischen Staaten sein, die eine lange Geschichte der Friedenssicherung haben, oder vielleicht die Vereinigten Arabischen Emirate, die Truppen entsandt haben, um der NATO in Afghanistan zu helfen, aber daran gearbeitet haben, während der aktuellen Krise gute Beziehungen zu Russland aufrechtzuerhalten. Aber selbst politisch neutrale UN-Mitgliedstaaten könnten davor zurückschrecken, ihr Personal in Gefahr zu bringen.

Angesichts der unvermeidlichen politischen Kopfschmerzen bei der Zusammenarbeit mit multilateralen Gremien wie der OSZE und den Vereinten Nationen wäre eine dritte Option für Russland und die Ukraine, auf diese Organisationen zu verzichten. Der internationale Rechtsexperte Marc Weller hat vorgeschlagen, dass Moskau und Kiew ein Friedensabkommen unterzeichnen, das eine “gemischte Kommission” aus russischen und ukrainischen Offizieren unter dem Vorsitz eines für beide Seiten akzeptablen Vertreters eines Drittlandes vorschreibt, um Waffenstillstands- und Rückzugsfragen zu überwachen. Eine solche Regelung würde nicht nur multilaterale Belästigungen umgehen, sondern auch eine sehr geringe Anzahl ausländischer Militärangehöriger erfordern.

Es ist noch zu früh, um zu sagen, welche dieser Ideen, wenn überhaupt, sich als wertvoll erweisen werden, wenn und wann eine Einstellung der Feindseligkeiten in der Ukraine möglich ist. In der Zwischenzeit können nationale und internationale Beamte in den betroffenen Ländern bestimmte aufsichtsrechtliche Schritte unternehmen, um sich auf die Möglichkeit der Friedensbeobachtung in der Ukraine vorzubereiten – einschließlich des “Winterschlafs” der SMM und der stillen Planung im UN-Hauptquartier zur militärischen Beobachtung. Verteidigungsstäbe in Ländern, die zu einer Mission beitragen könnten, sollten Dienstpläne von Militärpersonal und zivilen Experten mit russischen und ukrainischen Sprachkenntnissen und/oder früheren Dienstreisen mit UN-Beobachtungsmissionen erstellen.

Die internationale Reaktion auf den Krieg in der Ukraine und seine möglichen Folgen wird weit über Beobachtung oder Friedenssicherung hinausgehen. Die VEREINTEN Nationen und andere Organisationen sind bereits an riskanten humanitären Missionen beteiligt. Wenn Frieden möglich ist, wird der Wiederaufbau nach Konflikten immense Investitionen der EU, internationaler Finanzinstitutionen und anderer Akteure erfordern. Die Friedenssicherung könnte sich als ein kleiner Teil dieser Mischung aus internationalen Bemühungen oder als kein Teil von allem erweisen. Es gibt eine natürliche Tendenz in Momenten der Krise, die Idee der “Friedenssicherung” auf vage Weise zu erheben, ähnlich wie es Polen getan hat. Im Falle der Ukraine wäre es unklug, zu viel Hoffnung in die Aussichten für Friedensmissionen zu investieren. Aber es wäre klug für diejenigen, die aufgefordert werden könnten, eine Mission zu starten, um ihre Optionen jetzt in Ordnung zu bringen.