BERICHT  237 / Neuausrichtung der europäischen Politik gegenüber Palästina an den Realitäten vor Ort – CRISIS GROUP BRUSSELS

Die Ereignisse im Jahr 2021 – insbesondere der Gaza-Krieg – haben deutlich gemacht, wie sehr Europas Politik gegenüber dem israelisch-palästinensischen Konflikt einer Auffrischung bedarf. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sollten die Hebel nutzen, die sie haben, um auf ihr erklärtes Ziel einer friedlichen Lösung zu drängen.

Was ist neu? 

Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten erklären, dass sie ihrem erklärten Zwei-Staaten-Ziel in Israel-Palästina verpflichtet bleiben, und behaupten, dass die Kosten einer Änderung ihres Ansatzes angesichts der dringenderen außenpolitischen Prioritäten zu hoch wären. Doch Israels De-facto-Annexion der besetzten Gebiete schreitet zügig voran.

Warum ist das wichtig? Die europäische Politik scheint zunehmend aus dem Einklang mit der Realität vor Ort zu geraten. Wie die häufigen Ausbrüche des Konflikts nahelegen, kann dieser Ansatz den Interessen Europas nur schaden, die Tür für eine Verhandlungslösung offen zu halten und regelmäßige Gewaltausbrüche zu vermeiden, die immer schwieriger einzudämmen sein könnten.

Was ist zu tun? Ein besserer Ansatz würde bedeuten, dass Europa Schritte unternimmt, um das autoritäre Abdriften der Palästinensischen Autonomiebehörde einzudämmen, seine Kontaktverbotspolitik gegenüber der islamistischen Gruppe Hamas zu überprüfen und auf eine palästinensische politische Erneuerung zu drängen. Europa könnte auch die Zusammenarbeit und den Handel mit Israel verknüpfen, um Fortschritte auf dem Weg zu einer Zwei-Staaten-Lösung und zum Schutz der palästinensischen Rechte zu erzielen.

Zusammenfassung

Die Gewalt, die Israel und Palästina im April-Mai 2021 erschütterte, stellte die etablierte europäische Herangehensweise an den Konflikt in Bezug auf die Palästinensische Autonomiebehörde (PA), die islamistische Bewegung Hamas, die katastrophale Situation in Gaza und Israels De-facto-Annexion des Westjordanlandes auf die Probe. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten haben ein erklärtes Interesse an einer Zwei-Staaten-Lösung, und die Ereignisse von 2021 haben gezeigt, dass ihre Politik dieses Ziel eher behindert als ihm dient. Viele Beamte erkennen die Diskrepanz an, sagen aber, dass der Preis für die Übernahme neuer Positionen für Entscheidungsträger in europäischen Hauptstädten zu hoch ist. Dennoch hat Europa Hebel des Einflusses, die es nicht nutzt. Sie könnte ihren freizügigen Ansatz gegenüber der PA-Führung aufgeben und auf Bedingungen drängen, die eine demokratische politische Erneuerung der Palästinenser ermöglichen würden. Sie könnte auch eine festere Linie gegenüber Israel verfolgen, indem sie zumindest den Einsatz von Kooperations- und Handelspolitik in Betracht zieht, um Verletzungen der palästinensischen Rechte abzuschrecken und eine nachhaltige Lösung des Konflikts voranzutreiben.

Die Ereignisse im Jahr 2021 haben deutlich gemacht, wie sehr die europäische Politik einer Auffrischung bedarf. Erstens sagte Präsident Mahmoud Abbas im April die ersten palästinensischen Parlamentswahlen seit fünfzehn Jahren ab und beendete damit jede unmittelbare Hoffnung auf eine Verjüngung der palästinensischen Führung. Tage später kam der Krieg, der vierte zwischen der Hamas und Israel in den letzten sechzehn Jahren. Die Gewalt offenbarte einerseits das Verdienst, auch wenn es nur von kurzer Dauer war, das die Hamas unter den Palästinensern dafür erhielt, dass sie sich gegen Israel stellte, und andererseits die palästinensische Wut auf die PA, weil sie nicht dasselbe tat, zusätzlich zu ihren autoritären Praktiken und ihrer Inkompetenz. Die annullierten Wahlen und der Krieg krönten Jahre dramatischer Veränderungen, die dazu geführt haben, dass Palästinas Gemeinwesen und Territorium zersplittert sind, da aufeinanderfolgende israelische Regierungen eine verhandelte Zwei-Staaten-Lösung ausdrücklich ablehnen. Dennoch hält die europäische Politik immer noch an ihrem Modus Operandi fest: dem Versuch, die schwächelnde PA gegen die Hamas zu stärken, während sie sich vor ernsthaften Bemühungen scheut, einen Wandel in der israelischen Politik zu fördern.

Während einige europäische Beamte mehr tun wollen, um die Führung für ihre Unterdrückung zur Rechenschaft zu ziehen, spiegelt die Trägheit Europas die Angst wider, dass die PA in toto zusammenbricht und die Zwei-Staaten-Lösung mit ihr, wenn sie dies tun. Tatsächlich betrachtet Europa – wie die USA – Abbas und seine Entourage als die einzige Gruppe, die ein Mindestmaß an Stabilität in den besetzten Gebieten und damit die Sicherheit Israels garantieren kann. Sie zögert, ihre Unterstützung für die PA von Schritten in Richtung demokratischer Politik und verbesserter Regierungsführung abhängig zu machen, geschweige denn von Wahlen, die die Hamas an die Macht bringen könnten. Infolgedessen glauben die Führer der PA, dass sie die europäische Hilfe für selbstverständlich halten können.

Was die Hamas betrifft, so hat die Abneigung gegen die islamistische Bewegung lange Zeit einen konstruktiveren europäischen Ansatz behindert. Seit der letzten Abstimmung im Jahr 2006, die die Hamas gewann, haben die EU und ihre Mitgliedstaaten eine kontaktlose Politik gegenüber der Gruppe beibehalten. Sie knüpften das Engagement mit der Gruppe – und damit ihre Aufnahme in eine von Abbas geführte Einheitsregierung – an die Einhaltung der Prinzipien des Quartetts, die damals von den Vereinten Nationen, den USA, Russland und der EU formuliert wurden: Bekenntnis zur Gewaltlosigkeit, Anerkennung Israels und Akzeptanz der früheren Vereinbarungen der Palästinenser. Europäische Diplomaten, die in Jerusalem und Ramallah stationiert sind, betrachten diese Politik seit langem als eine Sackgasse, die den diplomatischen Einfluss Europas untergräbt, sein erklärtes Streben nach einem lebensfähigen, demokratischen und zusammenhängenden palästinensischen Staat behindert und die Bemühungen behindert, die sechzehnjährige Belagerung des Gazastreifens zu beenden. Die Hamas selbst lehnt die Bedingungen des Quartetts ab. Aber ihre Führer behaupten, dass sie ihre Charta überarbeitet haben, um europäische Bedenken auszuräumen, und dass weitere Schritte einen Dialog mit den Europäern erfordern.

Viele europäische Diplomaten vor Ort wollen eine Änderung des Ansatzes, die mehr politisches Engagement und größeren Druck auf Israel beinhaltet.

Viele europäische Diplomaten vor Ort wollen eine Änderung des Ansatzes, die mehr politisches Engagement und größeren Druck auf Israel beinhaltet, aber Brüssel und die meisten europäischen Hauptstädte lehnen jede Idee ab, auch nur darüber nachzudenken, wie zum Beispiel die Zusammenarbeit und der Handel Europas genutzt werden könnten, um eine Änderung der israelischen Politik gegenüber den besetzten Gebieten zu fördern. Stattdessen versuchen die europäischen Entscheidungsträger, den politischen Rückzug durch fortgesetzte humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe für die Palästinenser zu kompensieren, auch wenn das Volumen dieser Hilfe seit 2015 stetig zurückgegangen ist. Zumindest, so sagen sie, hält das Offenlassen des Zapfhahns die PA und die Hoffnung auf einen palästinensischen Staat am Leben. Doch hinter verschlossenen Türen geben viele europäische Beamte zu, dass diese Hoffnung eine Illusion ist. Hilfe allein wird niemals ausreichen, um die Möglichkeit einer Zwei-Staaten-Lösung zu wahren. In Wirklichkeit hat sich Europa von den Bemühungen, einen palästinensischen Staat aufzubauen, zu Versuchen bewegt, einen sich ständig verschlechternden “Status quo” zu verwalten, an dem es hauptsächlich deshalb festhält, weil es keine Alternative sieht.

Die europäische Trägheit wird durch das Gefühl in wichtigen Hauptstädten untermauert, dass die Kosten eines Kurswechsels zu hoch, der Nutzen zu ungewiss und die Erfolgsaussichten zu gering sind. Die europäischen Staats- und Regierungschefs scheuen vor dem Preis einer Revision der Politik in ihren bilateralen Beziehungen zu Israel, insbesondere in einer Zeit, in der die USA selbst kaum engagiert sind und einflussreiche arabische Hauptstädte die Beziehungen zu Israel normalisieren. Nur wenige europäische Staats- und Regierungschefs glauben, dass Europa allein viel erreichen kann. Selbst innerhalb Europas ist es schwierig, einen Konsens über eine neue Politik zu erzielen: Weiter nach vorne gerichtete Staaten wie Belgien und Irland stoßen auf harten Widerstand gegen jede Veränderung, insbesondere, aber nicht nur von der “Visegrád-Gruppe” (Tschechische Republik, Ungarn, Polen und Slowakei). Für mächtige Mittelstaaten – insbesondere Frankreich und Deutschland – verblasst die Bedeutung des israelisch-palästinensischen Konflikts im Vergleich zum Krieg in der Ukraine und der größeren Pattsituation mit Russland, die sie und andere als existenzielle Fragen für die Sicherheit des Kontinents betrachten. Selbst im Vergleich zu anderen Krisen im Nahen Osten sehen sie es als eingedämmt und nicht als Priorität an.

Diese Berechnung ist verständlich, aber falsch. Es gibt starke normative Gründe, warum Europa Verletzungen von Werten, die es zu vertreten behauptet, und dessen, was prominente Menschenrechtsgruppen heute mit Verbrechen wie der Apartheid vergleichen, nicht ignorieren sollte. Selbst wenn man dieses Argument beiseite lässt, sollten die Ereignisse des Jahres 2021, wie der Austausch zwischen Israel und der militanten Gruppe Palestinian Islamic Jihad, Anfang August als Warnung dienen, dass die Gewalt wieder ausbrechen wird und der Konflikt nicht unbedingt eingedämmt werden muss. Während Israel seine Präsenz im Westjordanland vertieft und sich eine palästinensische Führungsnachfolge nähert, vervielfachen sich die Reibungspunkte; Israel selbst hat innere Unruhen erlebt; und Gaza wird nie ruhig sein, solange es ein Freiluftgefängnis bleibt. Ohne Veränderung werden zukünftige Kämpfe häufiger und schwieriger zu beenden sein. Außerdem ist Europa nicht machtlos. Erst vor zwei Jahren trugen die europäischen Staats- und Regierungschefs angesichts des Widerstands der Visegrád-Länder dazu bei, den ehemaligen israelischen Premierminister Benjamin Netanyahu davon abzuhalten, Teile des Westjordanlandes formell zu annektieren. Wenn Europa seine Trägheit überwinden kann, verfügt es über Werkzeuge, die den Verlauf des Konflikts positiv verändern könnten.

Ein alternativer Weg würde zunächst darin bestehen, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten versuchen, die Bedingungen für eine politische Erneuerung der Palästinenser in den besetzten Gebieten zu schaffen. Europa könnte die PA für ihre Repression zur Rechenschaft ziehen und die Budgethilfe für das Justiz- und das Innenministerium beispielsweise an Benchmarks knüpfen. Es könnte einige Mittel, die für das Innenministerium vorgesehen sind, an die palästinensische Zivilgesellschaft, insbesondere an Menschenrechtsbeobachter, umleiten. Sie könnte ihr Gewicht entschiedener hinter die palästinensischen Parlamentswahlen setzen und gleichzeitig Wege finden, die Bedingungen des Quartetts so auszulegen, dass die Hamas in irgendeiner Form an einer zukünftigen palästinensischen Einheitsregierung teilnehmen kann. Die europäischen Staats- und Regierungschefs sollten auch eine Überprüfung ihrer Kontaktverbotspolitik gegenüber der Hamas einleiten. Die Idee ist nicht, die islamistische Bewegung zu stärken, geschweige denn sie als einzigen Vertreter der Palästinenser darzustellen. Aber der Ausschluss der Gruppe aus der Politik hat das Gegenteil von dem erreicht, was das Quartett beabsichtigte: seine anhaltende Popularität, sicherlich im Westjordanland, im Vergleich zur PA. Die palästinensische politische Erneuerung erfordert ihre Beteiligung.

Die Europäer könnten … Diskussionen darüber zu beginnen, wie die Zusammenarbeit und die Handelspolitik mit Israel so angepasst werden können, dass … [die] friedliche Lösung des Konflikts.

Gleichzeitig sollten die EU und die Mitgliedstaaten, die dazu bereit sind, in den Beziehungen zu Israel einen Ton angeben, der für ein Land angemessen ist, dessen Führung einen zentralen Grundsatz der europäischen Außenpolitik ablehnt. Ein erster Schritt wäre einfach, die israelische Regierung zu bitten, zu klären, welche Vision sie für die Lösung des Konflikts hat, und damit die Gründe für die Finanzierung eines Prozesses durch Europa zu erklären, den die israelischen Führer selbst aufgegeben zu haben scheinen. Die Europäer könnten zumindest Diskussionen darüber beginnen, wie die Zusammenarbeit und die Handelspolitik mit Israel so angepasst werden können, dass sie ihr politisches Hauptziel, nämlich die friedliche Lösung des Konflikts sowie den Schutz der palästinensischen Rechte, unterstützen. Sie könnten auch mehr Mechanismen zum Schutz des palästinensischen Raums und der Entwicklung in der Zone C untersuchen, den 60 Prozent des Westjordanlandes, die unter israelischer administrativer und militärischer Kontrolle bleiben.

Schließlich sollten europäische Beamte eine Debatte – auf nationaler Ebene und in ihren eigenen Kreisen – über das beginnen, was die meisten bereits privat vorschlagen: ob eine Zwei-Staaten-Lösung, zumindest in ihrem Oslo-Format, bereits außer Reichweite ist oder nicht, es ist fast unmöglich, sich vorzustellen, wie die Parteien dorthin gelangen könnten, und es ist an der Zeit, andere Optionen in Betracht zu ziehen. Sie sollten dies in aller Stille tun, um zu vermeiden, dass sich die Debatte in der europäischen Spaltung verzettelt. Die Idee wäre, frühzeitig darüber nachzudenken, was die Alternativen für die europäische Politik bedeuten könnten. Unterm Strich müssten die europäischen Staats- und Regierungschefs klarstellen, dass sie keine politische Lösung des Konflikts unterstützen werden, die keine vollständige Gleichheit für alle Menschen garantiert, die in dem Gebiet unter israelischer Kontrolle und Gerichtsbarkeit leben.

Brüssel, 23. August 2022

Ich.Einleitung

Seit dem gewaltsamen Ausbruch von April-Mai 2021 hat sich die wirtschaftliche und politische Situation in den besetzten palästinensischen Gebieten weiter verschlechtert, da sich externe Mächte, darunter führende europäische Nationen, merklich zurückziehen. Die Palästinensische Autonomiebehörde (PA), die mit beispiellosen fiskalischen Herausforderungen konfrontiert ist, kämpft darum, die Gehälter ihrer Angestellten (die etwa 29 Prozent der palästinensischen Arbeitskräfte ausmachen) zu bezahlen. Die PA-Führung scheint die wenige Legitimität verloren zu haben, die sie noch hatte, insbesondere nach der Verschiebung der Parlamentswahlen durch Präsident Mahmoud Abbas im April 2021. Es war fast völlig abwesend als politischer Akteur während des Krieges in diesem Frühjahr in Gaza. Ihre Repression erreichte im folgenden Juni einen neuen Tiefpunkt, als der Aktivist und PA-Kritiker Nizar Banat in Gewahrsam starb.

Im Gegensatz dazu gelang es der Hamas, der islamischen Bewegung, die Gaza regiert, während der Unruhen von 2021 aus der Unzufriedenheit der Bevölkerung mit der PA-Führung Kapital zu schlagen. Die Bewegung, die ihre militärischen Aktionen auf die symbolische Verteidigung Jerusalems konzentrierte, war in der Lage, die palästinensischen Energien nicht nur in Gaza, sondern auch im Westjordanland, in Ostjerusalem, Israel und der Diaspora kurzzeitig zu nutzen, was sich einen Anstieg der Popularität einbrachte.

Doch in Gaza selbst ist die Situation düster, da die Bewohner kaum unter entsetzlichen wirtschaftlichen Bedingungen auskommen und keinen politischen Horizont oder sogar die Aussicht haben, dass Israel seine erstickende Belagerung aufhebt. Ihre Notlage wird durch die Zerstörung von Wohnraum und Infrastruktur während des Krieges 2021 noch verschärft, der stattfand, als der Wiederaufbau nach dem vorherigen Krieg im Jahr 2014 unvollendet blieb. Arbeitslosigkeit und Armut verschärfen sich, da der Wiederaufbau weiter hinterherhinkt. Drei Tage israelischer Bombardierung und Raketenbeschuss durch den Islamischen Dschihad vom 5. bis 7. August 2022 waren eine weitere Erinnerung daran, dass Gewalt jederzeit ausbrechen kann. Das wird so bleiben, solange Israel keine Strategie für eine langfristige Lösung im Streifen hat.

In Israel führte die Koalitionsregierung von Premierminister Naftali Bennett, die im Juni 2021 ihr Amt antrat, einen Ansatz zur “Schrumpfung des Konflikts” ein und nahm im Umgang mit Israels westlichen Verbündeten, insbesondere Europa, einen anderen Ton an als ihr Vorgänger; Als Premierminister hatte Benjamin Netanjahu zu den kämpferischen Gefangenen tendiert. Der Ansatz der Koalition beinhaltete einen erneuten Fokus auf wirtschaftliche Maßnahmen, die angeblich darauf abzielten, die palästinensischen Lebensbedingungen im Westjordanland und im Gazastreifen zu verbessern, anstatt die Gespräche über eine politische Lösung wiederzubeleben, deren Möglichkeiten ohnehin in weiter Ferne zu liegen scheinen. Bennett schloss jeden diplomatischen Prozess aus und gab zu Protokoll, dass er gegen einen palästinensischen Staat sei. Seine Regierung fuhr fort, “Fakten vor Ort” zu schaffen, neue Infrastruktur für und Genehmigung neuer Wohneinheiten in israelischen Siedlungen zu schaffen, wodurch einseitig die Machbarkeit einer tragfähigen Zwei-Staaten-Lösung untergraben wurde.

Vor dem Zusammenbruch der Regierung im Juni 2022 stellte der Außenminister Yair Lapid Berichten zufolge eine neue Politik in Aussicht, wenn er Regierungschef werden sollte (im Rahmen eines Rotationsabkommens), aber eine signifikante Überarbeitung von Bennetts Ansatz schien unwahrscheinlich. Im Gegenteil, Lapid sagte, er werde die Bedingungen des Koalitionsabkommens in Bezug auf die Palästina-Akte einhalten – hauptsächlich, dass die Regierung keine wesentlichen Maßnahmen in Bezug auf den Konflikt ergreifen würde. Er warnte auch davor, dass die Zusammensetzung der Regierung, einschließlich rechter Parteien, wahrscheinlich Fortschritte in den politischen Gesprächen verhindern und nur eine Diskussion über Wirtschafts- und Sicherheitsfragen mit der PA zulassen würde. Schließlich wurde er Chef einer Übergangsregierung mit sehr wenig Spielraum, um vor Neuwahlen etwas zu entscheiden.

Die letzte echte, wenn auch nicht effektive multilaterale europäische diplomatische Initiative stammt aus dem Januar 2017 … als Frankreich eine Nahost-Friedenskonferenz ins Leben rief.

Weder der Rückgang der Bedingungen vor Ort, noch der Aufruhr von April bis Mai 2021 oder ein anschließendes Aufflammen haben die Europäische Union oder ihre Mitgliedstaaten dazu veranlasst, erhebliche politische Energie für die Bewältigung des israelisch-palästinensischen Konflikts aufzuwenden. Die letzte echte, wenn auch nicht effektive multilaterale europäische diplomatische Initiative stammt aus dem Januar 2017, am Ende der Obama-Regierung, als Frankreich eine Nahost-Friedenskonferenz ins Leben rief. An dieser Übung nahmen 70 Länder, darunter mehr als 40 auf Ministerebene, und internationale Organisationen teil, die gemeinsam “das Engagement der internationalen Gemeinschaft für die Zwei-Staaten-Lösung bekräftigten” und “ein Umfeld schufen, das der Wiederaufnahme der bilateralen und direkten Verhandlungen zwischen den Parteien förderlich ist, indem sie ihre Bemühungen um die Förderung des Friedens konkret unterstützten”. Diese Initiative blieb hinter ihren ursprünglichen Zielen zurück, erklärte ein hochrangiger französischer Diplomat:

Wir mussten unsere Ambitionen nach unten korrigieren, um alle dazu zu bringen, zu kommen, aber wir konnten das Ziel erreichen, die Zwei-Staaten-Lösung zu bekräftigen. Trumps Ankunft im Weißen Haus stoppte alles. Die Israelis haben die Initiative nie angenommen: Wir konnten sie nicht dazu bringen, die Worte “Zwei-Staaten-Lösung” zu sagen.

Seitdem haben sich die Gräben innerhalb der EU nur noch vergrößert. Mehrere Länder, insbesondere die Visegrád-Gruppe (die Tschechische Republik, Ungarn, Polen und die Slowakei), aber auch Österreich, Griechenland, Lettland und Zypern, waren besonders anfällig für Netanyahus Versuche, die EU zu spalten, und für die Herangehensweise von US-Präsident Donald Trump an den Konflikt, die von den vereinbarten internationalen Parametern abwich. Jeder Staat hatte ein anderes Motiv, sich Netanjahus Wünschen zu beugen. Dennoch sagen Visegrád-Regierungsbeamte, dass die wichtigsten gemeinsamen Gründe der Wunsch waren, sich bei der Trump-Regierung anzubiedern, nachdem die bilateralen Beziehungen ihrer Regierungen zu den USA unter Obama angespannt worden waren; die Kritik zu mildern, dass Antisemitismus eine Rolle in der Politik der Visegrád-Länder spielt; und in Israel einen Partner für Akten zu finden, in denen sie sich innerhalb der EU isoliert fühlten, wie die Flüchtlingskrise 2015 in Europa, die sie durch ein Sicherheitsprisma betrachteten, und die COVID-19-Pandemie, mit der sie zu kämpfen hatten. Auch die Aussicht auf eine verstärkte bilaterale Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Forschung, Gesundheit und Landwirtschaft spielte eine Rolle.

Ein Visegrád-Diplomat fasste den Kern der Beziehung zusammen:

Wir unterstützen uns gegenseitig in gegenseitigen Anliegen, sowohl öffentlich als auch informell. Zum Beispiel hat Israel uns unterstützt, als wir dafür kritisiert wurden, antisemitisch zu sein. Und als die EU Israel kritisierte, unterstützten wir im Gegenzug die israelische Führung.

Die vier Visegrád-Staaten tadeln die EU für das, was sie für ihre Voreingenommenheit gegen Israel halten, und sagen, dass ihre bilateralen Beziehungen zu Israel vom Konflikt getrennt werden sollten. Ihre divergierende Position hat es dem EU-Rat seit Januar 2016 unmöglich gemacht, neue Schlussfolgerungen des Rates zu formulieren. Die Visegrád-Staaten haben gemeinsame Erklärungen der EU blockiert (verfasst vom Büro des EU-Vertreters in Jerusalem oder der Hohen Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik in Brüssel), die Einstimmigkeit erfordern, wie z.B. eine, die den Trump-Plan “Wohlstand für Frieden” vom Januar 2020 kritisiert und Israel warnt, Teile des Westjordanlandes nicht formell zu annektieren. Josep Borrell, den Hohen Vertreter der EU, zu zwingen, Erklärungen in seinem eigenen Namen abzugeben. Er tat dies zuletzt während des Gaza-Krieges 2021, nachdem Ungarn einen gemeinsamen Aufruf der EU zu einem Waffenstillstand blockiert hatte.

Der Regierungswechsel 2021 in Israel mag “die Romantik” zwischen Israel und den vier Visegrád-Staaten abgekühlt haben, wie es ein Visegrád-Diplomat ausdrückte, aber er hat die Beziehung nicht grundlegend verändert. Es ist auch nicht wahrscheinlich, dass neue israelische Wahlen, die durch den Zusammenbruch der Bennett-Lapid-Koalition herbeigeführt werden, dies tun, da eine andere rechtsgerichtete Regierung das wahrscheinlichste Ergebnis ist. Die 27 Mitgliedstaaten der EU könnten sich daher weiterhin nicht auf andere als die in den Schlussfolgerungen des Rates von 2016 dargelegten Hauptlinien einigen. Sie könnten dazu verdammt sein, diesen Ansatz des kleinsten gemeinsamen Nenners zu verfolgen, wenn sie die Einheit der EU gegenüber dem israelisch-palästinensischen Konflikt bewahren wollen.

Trotz wachsender interner Spaltungen sind die EU und ihre Mitgliedstaaten nach wie vor der größte Geber von Außenhilfe für die palästinensischen Gebiete.

Trotz wachsender interner Spaltungen sind die EU und ihre Mitgliedstaaten nach wie vor der größte Geber von Außenhilfe für die palästinensischen Gebiete, auch wenn die Hilfe seit 2015 kontinuierlich zurückgegangen ist. Das wichtigste EU-Finanzierungsinstrument für Palästina, das Europäische Nachbarschaftsinstrument, umfasst direkte finanzielle Unterstützung, Unterstützung für palästinensische Flüchtlinge und Entwicklungsprogramme (1,28 Mrd. EUR im Zeitraum 2017-2020). Hinzu kommt die humanitäre Hilfe der EU (bisher 25 Mio. EUR im Jahr 2022 und mehr als 852 Mio. EUR seit 2000). Die Entwicklungshilfepolitik wird vom Europäischen Rat und vom Rat “Auswärtige Angelegenheiten” festgelegt, wobei der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) mit der Umsetzung und Überwachung beauftragt ist. Die Europäische Kommission ist für die operativen Ausgaben zuständig.

Dieser Bericht soll beleuchten, wo die EU und ihre Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre diplomatische und Hilfspolitik gegenüber den besetzten palästinensischen Gebieten stehen und mit welchen Dilemmata sie angesichts der Entwicklungen vor Ort konfrontiert sind. Es untersucht drei Hauptachsen, um die in den letzten zwei Jahren Diskussionen zwischen europäischen Beamten und in diplomatischen Kreisen stattgefunden haben: die politische Krise um die PA, die Kontaktverbotspolitik der EU gegenüber der Hamas und die Machbarkeit einer tragfähigen Zwei-Staaten-Lösung. Ziel ist es, den europäischen Beamten Ideen an die Hand zu geben, die ihnen helfen könnten, diese Diskussionen in inhaltliche Debatten umzuwandeln und Instrumente zur Anpassung ihrer Politik entsprechend zu entwickeln. Der Bericht geht nicht auf innenpolitische Erwägungen in Europa ein, die das Ausmaß und die Art ihres Engagements in dem Konflikt bestimmen. Es basiert auf mehr als hundert persönlichen und telefonischen Interviews zwischen September 2021 und Januar 2022 mit europäischen Beamten und Diplomaten in den europäischen Hauptstädten Jerusalem und Ramallah; Palästinensische Beamte (der PA und der Hamas); Vertreter der palästinensischen Zivilgesellschaft; und Beamte internationaler Organisationen.

Ii.Die politische Krise der PA: Ein europäisches Rätsel

Nach dem Gaza-Krieg im Mai 2021 richteten die Regierungen der USA und Europas, alarmiert über die wachsende Popularität der Hamas, ihre Aufmerksamkeit darauf, wie sie die PA wiederbeleben und schließlich in Gaza wieder an die Macht bringen können. Ein europäischer Diplomat sagte: “Die USA haben den Ton angegeben, ebenso wie der deutsche Außenminister Heiko Maas”. Da die islamistische Bewegung am Ende des Krieges in der palästinensischen Meinung hoch im Kurs stand, waren Washington und die europäischen Hauptstädte bestrebt, das zu stärken, was in ihren Augen das einzige Bollwerk im palästinensischen Gemeinwesen ist, das seinen Aufstieg blockiert.

Vor allem Europa erklärt immer wieder, dass es die PA stützen will. Sowohl vor als auch nach dem Krieg von 2021 betrachteten Beamte die PA als eine Einheit in einer tiefen Krise. Die bilateralen Beziehungen waren angespannt, nachdem Mahmoud Abbas Ende April die palästinensischen Wahlen abgesagt hatte und Nizar Banat im Juni in Gewahrsam der PA starb. Dennoch hat sich in den europäischen Hauptstädten keine wirkliche Debatte darüber entwickelt, wie das autoritäre Abdriften der PA gestoppt werden kann, geschweige denn, ob die PA weiterhin unterstützt werden soll, hauptsächlich aufgrund der hohen Priorität, die der Stabilität im Westjordanland eingeräumt wird, und der Meinungsverschiedenheiten über die Kriterien für die Konditionierung der europäischen Hilfe. Angesichts der Verwirrung ist die PA-Führung immer wieder davon ausgegangen, dass sie eine fortgesetzte europäische Unterstützung für selbstverständlich halten kann.

Ein.Unbehagen mit der autoritären Drift der PA

Ungeachtet seiner Haltung nach dem Krieg fühlt sich Europa zunehmend unwohl mit seiner Unterstützung für die PA in Ramallah. Seit 2006 hat keine Wahl für ein PA-Gremium mehr stattgefunden, und Abbas’ Amtszeit als Präsident hätte 2009 enden sollen. Daher begrüßten die europäischen Hauptstädte größtenteils Abbas’ Ankündigung von drei Wahlgängen für später in diesem Jahr im Januar 2021: Parlamentswahlen im Mai, Präsidentschaftswahlen im Juli und Wahlen zum Palästinensischen Nationalrat, dem Entscheidungsorgan der Palästinensischen Befreiungsorganisation, im August. Die EU gab eine Erklärung ab, in der sie ihre Unterstützung für diese Schritte erklärte, ihre Hilfe anbot und Israel aufforderte, den Prozess zu erleichtern. Sie war bei den palästinensischen Wahlen deutlich schärfer als die USA, die sich von dem Thema distanziert hatten. Wie ein europäischer Diplomat es ausdrückte, betrachtete Europa Wahlen als “eine Möglichkeit, eine demokratischere Regierungsbehörde zu unterstützen”.

So erlebten die Europäer Abbas’ Absage der Umfragen im April “als Schlag ins Gesicht”. Es war zum Teil die Entscheidung selbst, die gestochen hat, obwohl, wie unten diskutiert, Europa den Wahlen ambivalenter gegenüberstand, als seine öffentliche Begeisterung andeutete. Aber ein weiteres Ärgernis war, dass der PA-Führer indirekt Europa für seine Entscheidung verantwortlich machte und sagte, es habe keinen ausreichenden Druck auf Israel ausgeübt, um den Palästinensern in Ostjerusalem die Stimmabgabe zu ermöglichen. Er berief sich auf die Ostjerusalem-Frage, um die Verschiebung der Wahlen auf unbestimmte Zeit zu rechtfertigen; In Wirklichkeit traf er die Entscheidung zum Teil, weil er zu der Überzeugung gelangt war, dass seine zersplitterte Fatah-Partei den Sieg nicht erringen konnte. Auf jeden Fall haben die europäischen Beziehungen zu Ramallah gelitten.

Der gewaltsame Tod des Banats, eines ausgesprochenen palästinensischen Kritikers der PA, in der Haft im Juni verschärfte die Spannungen noch ein wenig. Sein Tod erfolgte vor dem Hintergrund zunehmender politischer Verhaftungen und Schikanen gegen zivilgesellschaftliche Organisationen durch die PA. Ein europäischer Diplomat sagte, die EU und die Mitgliedstaaten hätten sich nach dem Vorfall zurückgehalten und wollten die PA immer noch stärken, stellte jedoch fest, dass der Tod des Banat “die europäische Meinung geändert hat”. Es führte zu informellen Diskussionen zwischen Diplomaten in Jerusalem und Ramallah sowie in einigen europäischen Hauptstädten wie Berlin und Rom über das “Ob” und “Wie”, um einen Hebel aufzubauen, um die PA ernsthaft für das Versagen der Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechtsverletzungen zur Rechenschaft zu ziehen. Diese Diskussionen blieben jedoch in ihrem Umfang begrenzt und haben bisher nicht zu politischen Änderungen geführt.

[Die Europäer] waren zu besorgt über einen möglichen Sieg der Hamas, um ernsthaften Druck auf [den Präsidenten der Palästinensischen Autonomiebehörde, Mahmoud Abbas] auszuüben.

Der Hauptgrund ist wiederum die Angst vor dem Unbekannten, sollte die PA zusammenbrechen. Die Europäer waren sich sehr wohl bewusst, dass Abbas nach seiner Untätigkeit während des Krieges und inmitten der sich verschärfenden Repression und der schweren Finanzkrise der PA unbeliebter war als je zuvor. Aber sie waren zu besorgt über einen möglichen Sieg der Hamas, um ernsthaften Druck auf ihn auszuüben. Abgesehen von ihrer Unzufriedenheit mit den annullierten Wahlen konzentrierten sie sich darauf, wie sie der PA helfen können, ihre politischen und wirtschaftlichen Herausforderungen zu überwinden, unter anderem durch den Versuch, ihr durch fast ausschließliche Aufsicht über den Wiederaufbau einen festen Platz in Gaza zu geben und die Haltung der israelischen Regierung zu replizieren. Die Biden-Regierung ihrerseits und aus ihren eigenen Gründen hat eine ähnliche Politik gegenüber der PA verfolgt und kleine Schritte zur “Reparatur von Ramallah” befürwortet.

B.Stabilität oder bessere Regierungsführung?

Die Angst davor, was passieren könnte, wenn die PA zusammenbrechen würde, erklärt weitgehend die allgemeine Zurückhaltung Europas, Druck auszuüben, auch durch Hilfskonditionalität, um den Palästinensern besser zu dienen. Grundsätzlich wünscht sich Europa, dass die Palästinensische Autonomiebehörde eine bessere Regierungsführung ausübt und die Rechtsstaatlichkeit stärker achtet. Aber sie ist abgeneigt, die Führung der PA zu schwächen, indem sie Ressourcen und internationale Unterstützung zurückhält, wenn ihr ihrer Ansicht nach eine Alternative fehlt. Die europäischen Regierungen betrachten Abbas und seinen Kreis trotz ihrer mangelnden Legitimität unter den Palästinensern als die einzigen “zuverlässigen” Partner Europas, weil sie sich den vereinbarten internationalen Parametern zur Lösung des Konflikts – einer Zwei-Staaten-Lösung im Oslo-Rahmen – anschließen, einschließlich der daraus resultierenden Sicherheitsvereinbarungen, die mit den Interessen Israels in Einklang stehen.

Europa konzentriert sich daher stark auf das, was es als Stabilität im Westjordanland wahrnimmt. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind die Hauptgeber der PA, weit vor den USA und den arabischen Golfstaaten, insbesondere in den letzten Jahren. Sie befürchten, dass, wenn sie auch nur einen Teil der Finanzierung zurückhalten, dies nicht nur der palästinensischen Bevölkerung schaden würde, sondern auch den Zusammenbruch der PA beschleunigen könnte, was weiter zum palästinensischen Leiden beitragen und das Ende jeder Hoffnung auf die Zwei-Staaten-Lösung ankündigen könnte. Es fällt ihnen schwer, die PA-Führung von den PA-Institutionen zu unterscheiden, vor allem, weil sie keine Alternative sehen, aber auch, weil sie glauben, dass die Governance-Probleme der PA so grundlegend sind, dass die Institutionen substanzielle Reformen benötigen, die wiederum auch die PA in den Ruin treiben könnten. Ein europäischer Diplomat sagte:

Wir sind uns bewusst, dass die PA keine demokratischen Institutionen hat, dass sie aus einem kleinen Entscheidungskreis besteht, dass sie unreformierbar ist. Wir wissen, dass die PA einer umfassenden Reform bedarf, aber wir sind uns auch der Probleme bewusst, die sich daraus ergeben würden, nämlich des Risikos einer Destabilisierung im Westjordanland und darüber hinaus. Die Realität ist, dass wir nicht bereit sind, eine echte Erneuerung der Institutionen zu unterstützen.

Schließlich unterstreichen einige EU-Mitgliedstaaten die Schwierigkeit, ernsthaften Druck auf die Palästinensische Autonomiebehörde auszuüben, auch durch die Konditionalität der Hilfe, die Menschenrechte zu achten, ohne konkrete Schritte zu unternehmen, um Israel an seine völkerrechtlichen Verpflichtungen zu halten. Ein europäischer Diplomat sagte: “Wenn wir uns nicht gegen Israels Siedlungspolitik aussprechen, wie können wir dann die PA [wegen Menschenrechtsverletzungen] treffen?”

Infolgedessen war die europäische Kritik an den autokratischen Tendenzen der PA begrenzt. Im Gegenzug sieht sich Europa als wichtigster politischer und finanzieller Unterstützer der PA mit immer schärferer Kritik der palästinensischen Zivilgesellschaft konfrontiert, dass es seiner Verantwortung nicht nachkommt, dem autoritären Abdriften der PA ein Ende zu setzen.

C.Angst vor dem Box-Effekt einer Pandora

Neben der Priorität der Stabilität haben interne Spaltungen (auch zwischen der EU und den Mitgliedstaaten) die Fähigkeit Europas untergraben, seine kollektive Politik auf der Grundlage der Entwicklungen vor Ort an die Palästinensische Autonomiebehörde anzupassen. Die zunehmende europäische Unzufriedenheit mit der Palästinensischen Autonomiebehörde beschränkt sich bei weitem nicht auf Fragen der Rechtsstaatlichkeit. Es nimmt verschiedene Formen an und kommt aus verschiedenen Blickwinkeln, einschließlich des Eintretens für eine bessere Regierungsführung und des Wunsches, Israel zu gefallen.

In den letzten Jahren ist die PA zu einem Ziel der Kritik im Europäischen Parlament sowie in den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten geworden. Einige Mitgliedstaaten sind sogar so weit gegangen, in bestimmten Sektoren wie der Justiz Mittelkürzungen vorzunehmen, um ihre Besorgnis zum Ausdruck zu bringen. Im Jahr 2018 schuf die EU-Kommission aus Sorge vor Missmanagement der PA einen anreizbasierten Ansatz in bestimmten Bereichen der Zusammenarbeit (öffentliche Finanzen, Wasser und Energie) unter Verwendung einer Reihe von Leistungskriterien, die nach wie vor gelten. Ziel ist es, sicherzustellen, dass die PA in diesen Sektoren gemäß den europäischen Entwicklungszielen in Palästina Geld ausgibt. Es geht darum, einen bestimmten Prozentsatz der Finanzierung an definierte Benchmarks zu knüpfen, z. B. den Erlass einschlägiger Gesetze, die die PA erfüllen muss.

Einige europäische Regierungen … befürchtete, dass die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) … Rechenschaftspflichtig könnte eine Büchse der Pandora mit wahllosem “PA-Bashing” öffnen.

Alle Mitgliedstaaten akzeptierten diese Kriterien, die sie für objektiv hielten, aber einige europäische Regierungen, wie Frankreich und Irland, befürchteten, dass eine solche Rechenschaftspflicht der PA eine Büchse der Pandora wahlloses “PA-Bashing” öffnen könnte. Diese Regierungen sagen, dass sie jede Konditionalität sorgfältig kalibrieren müssen, solange die Besatzung anhält.

Die Spannungen zwischen diesen Mitgliedstaaten und dem EU-Kommissar für Nachbarschaft und Erweiterung, Olivér Várhelyi, sind seit seiner Ankunft im Dezember 2019 besonders ausgeprägt. Im Januar 2022 zog Várhelyi, der von den Visegrád-Ländern unterstützt wird, den Widerstand der großen europäischen Staaten auf sich, als er versuchte, den anreizbasierten Ansatz auf den Bildungssektor der PA auszudehnen, als Reaktion auf die Ergebnisse eines EU-finanzierten Projekts, das den Inhalt überarbeiteter palästinensischer Lehrbücher für das akademische Jahr 2017-2018 nach großen Lehrplanreformen im Jahr 2017 untersuchte.

Die wichtigsten europäischen Regierungen hatten zwei Bedenken hinsichtlich der Folgen von Várhelyis Initiative. Erstens befürchteten sie, dass die EU-Budgethilfe für die Palästinensische Autonomiebehörde, die sich 2021 aufgrund technischer Probleme um ein Jahr verzögert hatte und während der Debatte über Várhelyis Vorschlag blockiert blieb, die finanziellen Schwierigkeiten der Palästinensischen Autonomiebehörde verschärfen würde. Zweitens hatten sie das Gefühl, dass das, was Várhelyi tat, die Debatte über Regierungsführung und Rechtsstaatlichkeit in ihrer Krippe erstickt hatte, weil sie glaubten, dass die Eröffnung einer solchen Debatte denjenigen in die Hände spielen würde, “die die Konditionalität der Hilfe nutzen wollen, um der PA zu schaden”. Ein europäischer Diplomat sagte:

Die Annullierung der Wahlen und der Tod des Banat lösten eine Debatte über die Konditionalität aus. Aber es wurde zu einem gefährlichen Portal, das einige Mitgliedstaaten aus anderen Gründen als Regierungsführung und Menschenrechten nutzen wollten. Várhelyis Besessenheit von palästinensischen Lehrbüchern hat jede Debatte über regierungsbezogene Konditionalität oder demokratische Kriterien für die Hilfe erstickt.

Bei einem Besuch in Israel und den palästinensischen Gebieten Mitte Juni bestätigte die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, die Wiederaufnahme der EU-Mittel für 2021 (214 Mio. EUR) und lehnte Várhelyis Ansatz verspätet ab. Ähnliche Meinungsverschiedenheiten über den anreizbasierten Ansatz zur Finanzierung der Palästinensischen Autonomiebehörde könnten jedoch angesichts der unterschiedlichen Prioritäten zwischen den Mitgliedstaaten wieder auftreten.

Generell könnten die EU und ihre Mitgliedstaaten feststellen, dass es fast unmöglich ist, Geld als Instrument zur Förderung einer Zwei-Staaten-Lösung einzusetzen, wenn keine Einigung darüber besteht, wie die beiden Seiten zu behandeln sind. Sie zögern, in ihren bilateralen Beziehungen zu Israel irgendeine Art von anreizbasiertem Ansatz einzuführen. Paradoxerweise hat die Unmöglichkeit, dass sich die Mitgliedstaaten auf eine Strategie für die Verwendung von EU-Mitteln zur Linderung des israelisch-palästinensischen Konflikts einigen konnten, dazu geführt, dass sie der Kommission fast freie Hand ließen. Die Kommission ist eher geneigt, von der Palästinensischen Autonomiebehörde Anstrengungen zu verlangen (zum Beispiel im Bereich der Schulbücher), als Israel dazu zu drängen, das Zwei-Staaten-Ziel voranzubringen.

D.Was PA-Führer sagen

Die PA-Führung erwartet nicht, dass die EU die Konditionalität der Hilfe auf der Grundlage von Governance-Kriterien auferlegen wird. Ein palästinensischer Analyst mit Zugang zur PA erklärte, dass die Führer der PA die finanzielle Unterstützung der EU nicht “als einen Gefallen” betrachten, sondern als “das, was die internationale Gemeinschaft im Austausch für die politischen Verpflichtungen [der PA] im Rahmen von Oslo versprochen hat”. Er argumentierte, dass der Westen seine eigenen Verpflichtungen im Rahmen von Oslo nicht erfüllt habe und daher die Verantwortung für das Scheitern des Friedensprozesses trage, was wiederum die Wurzel der politischen und fiskalischen Krise der PA sei. Aus Sicht der PA kann Europa von den Palästinensern nicht erwarten, dass sie einen funktionierenden Staat ohne die richtigen Instrumente aufbauen – wie eine Fiskalpolitik, die Kontrolle der Grenzen und den Zugang zu Ressourcen. Ein PA-Beamter sagte:

Natürlich müssen wir unser Missmanagement beheben. Aber wenn Israel uns unsere Rechte geben würde, bräuchten wir Europas finanzielle Hilfe nicht. Schauen Sie sich nur das Handelssystem an: Wir schätzen den Verlust dieses Sektors auf 1 Milliarde US-Dollar pro Jahr. Israel will eine schwache PA, nicht seinen vollständigen Zusammenbruch. Doch wie kann man mit einer schwachen PA Demokratisierung und wirtschaftliche Entwicklung sicherstellen? Europa gibt uns Hilfe, aber was es wirklich tun sollte, ist, Israel zu zwingen, zu liefern.

Als die PA die wachsende europäische Kritik an der Annullierung der Wahlen und der Ermordung des Banats hörte, verurteilte sie schnell das, was sie als europäische Doppelmoral betrachtete. Die Führer der Palästinensischen Autonomiebehörde glauben nicht, dass Europa riskieren würde, die Palästinensische Autonomiebehörde wegen Menschenrechts- oder Regierungsfragen zu destabilisieren. Stattdessen glauben sie, dass Europas Priorität in der Stabilität und Sicherheitszusammenarbeit mit Israel liegt und dass es auf jeden Fall keine fertige Alternative zu Abbas und seiner Clique gibt.

So eigennützig diese Analyse auch sein mag, es ist wahr, dass Europa ein Opfer seiner eigenen Entscheidungen ist. Diese Entscheidungen überlassen es einer PA, die immer weiter in Richtung Autoritarismus driftet, zu einer Zeit, in der die Möglichkeit einer Zwei-Staaten-Lösung zu verschwinden scheint. Ein Leiter der diplomatischen Mission für Zusammenarbeit stellte das Rätsel Europas wie folgt: “Wir stecken fest: Wir können nicht bleiben, aber wir können auch nicht gehen”.

Iii.Eine No-Contact- oder eine No-Action-Policy?

Ein Hauptgrund, warum Europa an der PA festhält, ist, dass sie sich geweigert hat, mit der Hamas zu verhandeln. Anfang 2021 belebte Abbas’ Wahlankündigung Debatten wieder, die die Europäer zur Seite schieben konnten. Während die EU- und europäischen Hauptstädte seine Entscheidung begrüßten, waren alle auf den Elefanten im Raum, die Hamas, gerichtet. Die Wahlen liefen Gefahr, die Europäer vor ein altes Dilemma zu stellen: Wie würden sie reagieren, wenn die Hamas gewinnen würde?

Die islamistische Bewegung hatte Europa 2006 in diese Zwickmühle gebracht, als es sich in Parlamentswahlen durchsetzte. Europa erkannte das Ergebnis an, bekräftigte aber seine langjährige Position, dass es in der formellen palästinensischen Politik keinen Platz für Gruppen oder Einzelpersonen gibt, die Gewalt befürworten. Sie veröffentlichte eine Erklärung, in der sie “alle Fraktionen aufforderte, sich zu entwaffnen, der Gewalt abzuschwören und das Existenzrecht Israels anzuerkennen”.

Mitte 2007 …. Die EU und ihre Mitgliedstaaten verfolgten eine Politik des Kontakts mit der islamistischen Bewegung.

Tage später schloss sich die EU den USA, den Vereinten Nationen und Russland an – den anderen Mitgliedern des sogenannten Quartetts, das 2002 gegründet wurde, um die Friedensbemühungen im Nahen Osten zu unterstützen – in einer zweiten, folgenreicheren Erklärung. Die Mitglieder des Quartetts sagten, sie würden die finanzielle Unterstützung anhand des Engagements der neuen PA-Regierung für die Prinzipien der Gewaltlosigkeit, der Anerkennung Israels und der Annahme früherer Vereinbarungen und Verpflichtungen überprüfen. Zusammen mit den USA hat Europa tatsächlich seine Direkthilfe gekürzt, als die Hamas ihr erstes Kabinett bildete, ohne diesen Forderungen nachzukommen, die als Bedingungen des Quartetts bekannt geworden sind. Die Hilfe wurde erst Mitte 2007 wieder aufgenommen, als die Hamas nach einem versuchten Fatah-Putsch Gaza übernahm und Abbas eine neue Fatah-geführte Regierung im Westjordanland bildete, die die Hamas ausschloss. In der Zwischenzeit verfolgten die EU und ihre Mitgliedstaaten eine Politik der Kontaktlosigkeit mit der islamistischen Bewegung. Ein weiterer Sieg der Hamas würde somit drohen, das zu erschüttern, was zu einer Säule des europäischen Ansatzes für den israelisch-palästinensischen Konflikt geworden ist.

Die Hamas-Führer sehen den Widerspruch in der europäischen Position – der Wunsch nach demokratischer Erneuerung bei gleichzeitiger Ablehnung der Integration der Bewegung in die palästinensische Politik – darin, dass die PA in die Lage versetzt wird, Wahlen zu vermeiden und sich mit ihrem Rivalen auszusöhnen. Sie behaupten, dass die Bewegung, selbst wenn die Hamas die Bedingungen des Quartetts weiterhin formell ablehnt, bereits umfangreiche interne Debatten geführt und ihre Charta teilweise überarbeitet hat, um die europäischen Bedenken zu zerstreuen. Alle weiteren Schritte, so sagen sie, erfordern einen direkten Dialog.

Ein.Das palästinensische Wahlrätsel

Nach Abbas’ Ankündigung drückte die EU umgehend ihre Zustimmung aus und sagte, sie sei bereit, sich bei der Organisation der Wahlen zu engagieren. Ein Diplomat sagte, die Europäer wollten alle zeigen, dass die EU die Wahlen “wegen der absoluten Notwendigkeit demokratischer Erneuerung, Legitimität und Repräsentativität” nach fünfzehn Jahren ohne Wahlübung stark unterstütze. Wie ein anderer Diplomat betonte, ging es auch darum, Kritik von jedem abzuwehren, der versuchen könnte, die Schuld auf die EU zu schieben, sollte die Abstimmung nicht stattfinden.

Der Wahlkonsens in Europa kam zustande, als die EU und ihre Mitgliedstaaten vor allem von palästinensischen zivilgesellschaftlichen Organisationen kritisiert wurden, weil sie zum Niedergang der Demokratie in Palästina beigetragen hatten, angefangen bei ihrer Weigerung, die Anerkennung der gewählten Hamas-Regierung im Jahr 2006 auszuweiten, bis hin zu ihrer Unterstützung für die zunehmend autoritäre PA heute. Darüber hinaus favorisierten fast alle EU-Mitgliedstaaten – zumindest im Prinzip – Wahlen “als Ausweg aus der Spaltung zwischen Hamas und Fatah und der Teilung des Westjordanlandes und des Gazastreifens, der die Rückkehr der PA nach Gaza ermöglicht”.

Die Mehrheit der europäischen Regierungen wollte vermeiden, was 2006 passiert war, als sie nicht darauf vorbereitet waren, dass die Hamas gewinnt oder sich an der Regierung beteiligt.

Während die Unterstützungserklärung der EU klar war, erschwerten interne Spaltungen die Bemühungen, sie in konkrete Politik umzusetzen. Die Mehrheit der europäischen Regierungen wollte vermeiden, was 2006 passiert war, als sie nicht darauf vorbereitet waren, dass die Hamas gewinnt oder sich an der Regierung beteiligt. Die meisten europäischen Hauptstädte scheinen im Nachhinein zu dem Schluss gekommen zu sein, dass sie falsch lagen, nicht mit den ersten beiden palästinensischen Regierungen zusammenzuarbeiten, die den Wahlen von 2006 folgten – der ursprünglichen Hamas-Regierung und der Hamas-Fatah-Einheitsregierung vom März 2007 – weil die Hamas die Bedingungen des Quartetts nicht formell akzeptierte. Diese Hauptstädte scheinen zu glauben, dass ihre Verweigerung der Zusammenarbeit die innerpalästinensischen Spaltungen verfestigte und die Demokratie untergrub, was sich beide nachteilig auf das Ziel einer Zwei-Staaten-Lösung auswirkte.

Anfang 2021 begannen die Mitgliedstaaten, vor allem auf Initiative der EU-Sonderbeauftragten für den Nahost-Friedensprozess, Susanna Terstal, zu diskutieren, “wie sie zu einer Position kommen können, um mit einem möglichen Ergebnis umzugehen, wenn Wahlen stattfinden sollten”, wie es ein hochrangiger EU-Beamter ausdrückte. Zunächst fanden diese Gespräche zwischen einer kleinen Gruppe von Mitgliedstaaten statt, darunter Frankreich, Deutschland und Spanien, auf der Grundlage eines Konsenses, dass die EU eine Politik für den Fall einer Regierung mit Hamas-Mitgliedern benötigt. Europäische Beamte schlugen vor, dass sie diesen Punkt erreichen könnten, weil die Hamas angedeutet hatte, dass sie nicht versuchen würde, an der Spitze einer zukünftigen Regierung zu stehen. Aber niemand stellte weder die Grundsätze des Quartetts noch die Politik des Kontaktverbots in Frage. Was stattdessen auf dem Tisch lag, war die Flexibilität, die erforderlich sein würde, um die Bedingungen des Quartetts so auszulegen, dass eine Interaktion mit einer Regierung, der die Hamas angehörte, möglich war. Ein europäischer Diplomat erklärte:

Die Prinzipien des Quartetts bleiben gültig, aber es geht um den Inhalt. Unsere Diskussionen konzentrierten sich darauf, zu definieren, was als Erklärung der Annahme dieser Prinzipien ausreichen würde, und zweitens, von wem wir eine solche Erklärung benötigen würden. Würde es ausreichen, wenn alle Kabinettsminister sagen würden, dass sie sie akzeptieren, oder nur der Premierminister oder der Präsident? Oder würden wir das von der Hamas als Ganzes erwarten?

Laut einem europäischen Diplomaten waren die beiden Szenarien, die diese Mitgliedstaaten für am wahrscheinlichsten hielten, erstens, dass die Regierung keine Hamas-Mitglieder einbeziehen würde, sondern Technokraten, die von der Hamas nach dem Vorbild der Regierung des “nationalen Konsenses” von 2014 ausgewählt wurden – was die Hamas nach eigenen Angaben akzeptieren würde; und zweitens, dass der Premierminister die Prinzipien des Quartetts akzeptieren würde, aber er allein, und dass kein hochrangiges Hamas-Mitglied einen prominenten Ministerposten einnehmen würde.

Obwohl diese Diskussionen Fortschritte machten, hinderten interne Spaltungen die EU-Mitgliedstaaten daran, vor den Wahlen eine gemeinsame Position zu formulieren. Einige, wie Ungarn und die Tschechische Republik, weigerten sich, diese Angelegenheit formell zu erörtern. Ein europäischer Diplomat aus einem der wichtigsten Mitgliedsstaaten erklärte:

Die Ungarn, Tschechen, Rumänen und Bulgaren zeigten großen Widerwillen, darüber zu diskutieren, wie die Bedingungen des Quartetts anzuwenden sind. Israelische Diplomaten setzten sich sehr für sie ein. Diese Länder haben ihre Hand nicht gezeigt. Es ist daher schwer zu sagen, ob sie eine Entscheidung anderer Mitgliedstaaten blockiert hätten oder wo genau sie ihre roten Linien gezogen haben.

Die großen Mitgliedstaaten wie Frankreich und Deutschland waren auch nicht bereit, die Kontaktverbotspolitik zu überprüfen. Stattdessen, so ein hochrangiger EU-Beamter, bestehe die einzige Möglichkeit, Debatten rund um die Wahlen zu führen, darin, über Wege nachzudenken, mit einer Regierung nach den Wahlen umzugehen und gleichzeitig die Politik der EU gegenüber der Hamas intakt zu lassen. Ein europäischer Diplomat aus derselben Gruppe sagte:

Die Tatsache, dass wir trotz der Fortschritte während unserer informellen Diskussionen in kleinen Gruppen vor den Wahlen nichts angekündigt haben, war normal. Wir sind noch nicht an einem Punkt, an dem wir die Dinge wirklich ändern können. Offensichtlich hat dies den Umfang unserer Diskussionen reduziert. Aber wir haben schnell verstanden, dass diese Wahlen sowieso hypothetisch waren, und das hat uns getröstet.

B.Die No-Contact-Politik: Ein Kapitaltabu

Beamte der EU und der Mitgliedstaaten, insbesondere Diplomaten in der Region, stellen seit Jahren die Kontaktverbotspolitik der EU in Frage und unterstreichen die Kluft zwischen offiziellen Verlautbarungen und dem, was viele privat als gescheiterte Politik anerkennen. Ein hochrangiger europäischer Beamter sagte:

Jeder [in Europa] gibt zu, dass die Kontaktverbotspolitik ein totaler Misserfolg war, aber wir können nicht herauskommen. Es gibt keine wirkliche Initiative, die zu einem ernsthaften Politikwechsel gegenüber der Hamas führen könnte.

Solche europäischen Stimmen argumentieren, dass die Kontaktverbotspolitik die europäischen Interessen untergräbt. Sie stellen die Übereinstimmung zwischen der Kontaktverbotspolitik und der offiziellen Unterstützung Europas für die Errichtung eines lebensfähigen, demokratischen und zusammenhängenden palästinensischen Staates, die Beendigung der Gewalt, die Zivilisten beider Seiten schadet, und die Aufhebung der Abriegelung des Gazastreifens durch Israel in Frage. Sie behaupten, dass die Kontaktverbotspolitik entgegen ihrem erklärten Ziel die Demokratie untergraben und es nicht geschafft hat, die Kontrolle der PA über Gaza wiederherzustellen, eine Voraussetzung für einen lebensfähigen palästinensischen Staat aus europäischer Sicht. Ganz allgemein behaupten sie, dass die Politik den diplomatischen Einfluss Europas untergraben hat, indem sie seinen Einfluss auf die Parteien und die potenzielle Rolle der europäischen Akteure als Vermittler trotz ihrer erheblichen finanziellen Investitionen geschwächt hat. Europa hat sich stattdessen hauptsächlich auf die Bereitstellung humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe beschränkt, die aufgrund wiederkehrender Gewaltausbrüche, insbesondere in Gaza, und mangelnder Interaktion mit den wichtigsten Interessengruppen vor Ort oft ins Leere läuft.

Im Zeitraum 2019-2020 führte das Büro des EU-Vertreters im Westjordanland, im Gazastreifen und im UNRWA in Jerusalem eine Studie über die Auswirkungen der Kontaktverbotspolitik auf künftige palästinensische Wahlen und auf europäische Aktivitäten in Gaza durch. Doch keines der Non-Papers, die sich aus den Diskussionen über die Kontaktverbotspolitik ergeben, hat in den europäischen Außenministerien einen Schreibtisch über der Ebene der Nahost-Direktoren erreicht. Ein europäischer Diplomat sagte, das Thema sei auf der Ebene der Direktoren nur bei den wenigen Gelegenheiten aufgekommen, als ein Außenminister einen Besuch in der Region plante. Das EU-Büro in Jerusalem sowie einige der europäischen Vertretungen in den besetzten Gebieten haben die Europäische Kommission und ihre eigenen Hauptstädte wiederholt, aber fruchtlos darauf hingewiesen, dass niemand seit ihrer Annahme eine Überprüfung dieser Politik vorgenommen hat, im Gegensatz zu den eigenen Richtlinien der Politik, was darauf hindeutet, dass selbst die Diskussion darüber tabu ist. Ein europäischer Missionsleiter sagte:

Es ist ein Tabu, sensible Themen in der Kommission anzusprechen, und die Hamas ist eine davon. Die EU-Delegation in Jerusalem schickte einen Bericht über die Kontaktverbotspolitik, erhielt aber nie eine Antwort. Die Kommission hat es nicht einmal an die Mitgliedstaaten verteilt. Es ist sogar ein Tabu, Fragen zu stellen: Ist das eine realistische Politik? Steht sie im Einklang mit dem Vertrag von Lissabon? Ist es sinnvoll, diese Politik zu verfolgen, wenn die EU die Rolle des Vermittlers spielen soll? Stimmt es mit unserer Herangehensweise an die Hisbollah und die Taliban überein? Das gleiche Problem besteht in fast allen europäischen Hauptstädten.

Die mangelnde Bereitschaft der meisten europäischen Hauptstädte, über die Kontaktverbotspolitik zu debattieren, resultiert hauptsächlich aus Empfindlichkeiten aufgrund des israelischen Drucks in Bezug auf zwei Hauptargumente: dass die Hamas wahllos Raketenangriffe auf israelisches Territorium durchführt und dass sie angeblich ein iranischer Stellvertreter ist. Hinter verschlossenen Türen erkennen Beamte der EU und der Mitgliedstaaten an, dass die Kontaktverbotspolitik eher das Ergebnis einer europäischen Angst ist, mit Israel und den USA zusammenstoßen zu müssen, als jede eigene Überlegung, einen Weg zur Lösung des Konflikts zu finden. Sie unterstreichen, dass Europa eher geneigt ist, Kontakte zu Gruppen aufzunehmen, die anderswo als terroristisch eingestuft werden, sei es zu humanitären oder Vermittlungs- und Friedenskonsolidierungszwecken, und verweisen dabei auf das jüngste Beispiel Afghanistans und der Taliban. Ein hochrangiger europäischer Diplomat sagte:

Warum fordert Europa die Hamas immer noch auf, der Gewalt abzuschwören, bevor ernsthafte Verhandlungen zur Lösung des Konflikts beginnen? Wir wissen, dass die Bewegung das nicht akzeptieren kann. Am Ende will Europa keine politische Partei legitimieren, die mit maximalistischen Positionen und Waffen in der Hand an den Verhandlungstisch kommt. Aber wenn wir das tun, fügen wir uns am Ende mit dem, was Israel will, nämlich einen einzigen legitimen Gesprächspartner zu haben, der nicht mehr die Art von Forderungen einer klassischen nationalen Befreiungsbewegung stellt.

Ohne die dringende Notwendigkeit, ihre Politik zu überdenken, haben die europäischen Staats- und Regierungschefs das Thema beiseite gelegt. Als Abbas die Wahlen im April 2021 annullierte und nach dem Maikrieg in Gaza, gab es aufgrund der steigenden Popularität der Hamas unter den Palästinensern keinen Anreiz mehr und viele negative Anreize, die Bedingungen des Quartetts zu überdenken. Jene Europäer, die dafür plädierten, den Ansatz gegenüber der Hamas zu überdenken, schlugen nun vor, dass dies nur geschehen könnte, wenn die Umstände die europäischen Staats- und Regierungschefs zwingen würden, die Kontaktverbotspolitik als irrelevant zu verwerfen, zum Beispiel im Falle einer palästinensischen Versöhnung und von Wahlen, die die islamistische Bewegung einschließen würden.

Es ist so etwas wie ein Henne-Ei-Szenario: Ohne Versöhnung oder Wahlen wird die EU wahrscheinlich nicht mit der Hamas sprechen; Ohne die Bereitschaft der EU, mit der Hamas zu sprechen, ist es unwahrscheinlich, dass Abbas und seine Kreise eine Aussöhnung anstreben oder Wahlen anstreben werden. Über der ganzen Diskussion schwebt die Frage, was Israel tun wird und was nicht. Ein europäischer Diplomat brachte es auf den Punkt:

Wir sagen den palästinensischen Führern, dass wir Wahlen brauchen, dass wir sie brauchen, um die PA zu reformieren. Aber wie wollen Sie überzeugend klingen, wenn wir nicht geneigt sind, Israel zu drängen, Wahlen in Ostjerusalem zuzulassen oder die Wahlergebnisse zu akzeptieren?

C.Was Hamas-Führer sagen

Gespräche zwischen Hamas, Fatah und anderen palästinensischen politischen Fraktionen Ende 2020 führten zu einer Einigung über die Abhaltung der drei Wahlen, die Abbas im Januar 2021 angekündigt hatte. Für die Hamas schienen Wahlen – und Versöhnung – zunehmend der einzige Weg zu sein, die Last der Fürsorge für die Bevölkerung des Gazastreifens loszuwerden, indem man der PA erlaubt, sie zu teilen, während es Israel ermöglicht, die Beschränkungen zu lockern und die eigene internationale Isolation der Bewegung zu durchbrechen. Die Hamas hoffte, diesen Prozess durch die Teilnahme an den für August 2021 geplanten Wahlen zum Palästinensischen Nationalrat in Gang setzen zu können.

Der stellvertretende Leiter des Politbüros der Hamas, Mousa Abu Marzouk, sagte, die Bewegung rufe Europa auf, dazu beizutragen, dass Wahlen stattfinden würden – indem sie die Fatah dazu drängt, an ihrem erklärten Engagement festzuhalten – als eine seltene Gelegenheit, innerpalästinensische Spaltungen zu überwinden:

Wir haben ihnen gesagt, dass Wahlen der einzige Weg sind, um die Probleme unter den Palästinensern zu lösen. Wir baten sie, Druck auf Abbas auszuüben, um sicherzustellen, dass Wahlen unabhängig von Israels Position stattfinden würden. Und wir baten sie, Israel zu sagen, es solle aufhören, Abbas zu sagen, dass er keine Wahlen abhalten solle. Leider haben sie uns nicht zugehört. Europäische Diplomaten sagten uns: “Ihr werdet diese Wahlen gewinnen.” Also beschlossen sie, Abbas nichts zu sagen, als er die Wahlen annullierte, weil sie glaubten, dass die Hamas gewinnen würde.

Die Hamas machte vor den Wahlen erhebliche Zugeständnisse an die Fatah.

Von ihrer Seite aus machte die Hamas, was sie als wesentliche Zugeständnisse an die Fatah vor den Wahlen betrachtete, zum Teil, um Außenstehenden zu signalisieren, dass sie in gutem Glauben handelte, indem sie erklärte, dass sie zustimmen würde, die Macht zu teilen, wenn sie an die Spitze käme. Hamas-Vertreter sagten, sie hätten diese Zugeständnisse hauptsächlich gemacht, um es westlichen Interessengruppen zu ermöglichen, mit einer gewählten Regierung umzugehen, die die Hamas einschloss, ohne ihre Kontaktverbotspolitik aufgeben zu müssen, wozu kein Land bereit ist. Die Hamas sagte, sie werde keinen eigenen Kandidaten für das Präsidentenamt aufstellen oder eines ihrer Mitglieder für die Leitung eines Ministeriums nominieren. Sie akzeptierte Wahlregelungen und ein neues Verhältniswahlsystem für die Kandidaten des Palästinensischen Legislativrates, das für die Fatah günstig war.

Als sie sich an europäische Diplomaten wandte, stieß die Hamas auf das Dilemma ihrer Gesprächspartner: ob sie die demokratische Erneuerung der Palästinenser unterstützen sollte, gefolgt von der Rückkehr der PA nach Gaza, oder ob sie sich an die Bedingungen des Quartetts und die Kontaktverbotspolitik halten sollte. Hamas-Führer behaupten, dass die Europäer, indem sie weder ernsthaft auf den Weg zu Wahlen – oder sogar zur Versöhnung – drängen noch ihn blockieren und einen Mangel an Klarheit darüber aufrechterhalten, was sie im Falle eines Sieges der Hamas tun würden, Abbas implizit ermutigten, nicht mit der Abstimmung fortzufahren.

Nach Ansicht der Hamas hatte die Bewegung den Europäern bereits eine Reihe von Zugeständnissen gemacht, auch wenn sie die Bedingungen des Quartetts weiterhin formell ablehnte, und um weiter zu gehen, wäre ein direkter Dialog mit den europäischen Staats- und Regierungschefs erforderlich, um die Ziele beider Seiten zu klären. Bei mehreren Gelegenheiten hat die Hamas – durch die Kommentare ihrer Führer oder Dokumente, die sie unterzeichnet hat – angedeutet, dass sie die Linien von 1967 als Grenzen eines zukünftigen palästinensischen Staates akzeptiert. Aber sie betrachtet Forderungen, auf “Widerstand” zu verzichten und Israel formell anzuerkennen, als “unausgewogen” und “unrealistisch”. Hamas-Führer sagen, sie würden solche Forderungen nur in Betracht ziehen, wenn ähnliche Dinge – der Verzicht auf Gewalt, die Achtung des Völkerrechts und die Achtung früherer Friedensabkommen – von Israel verlangt würden. Noch wichtiger ist, dass sie sagen, dass solche Forderungen keine Vorbedingungen für den Dialog sein sollten, sondern Ziele für das Ergebnis einer endgültigen Friedensregelung.

Ein hochrangiger [Hamas-] Beamter …. sagte, Gespräche [mit Europa] würden der Hamas helfen, pragmatischer zu werden, als sie es heute ist.

Fast ein Jahr später sagt die Hamas, sie suche immer noch nach einem Weg, um mit Europa in Kontakt zu treten. In Ermangelung einer starken politischen Linie aus Washington wiederholte ein hochrangiger Beamter, dass Europa auf Wahlen und Versöhnung drängen sollte, auch wenn seine Rolle durch die Kontaktverbotspolitik eingeschränkt wäre. Obwohl die Hamas Europa als einen parteiischen Akteur wahrnimmt, der mit der US-Politik verbunden ist, sei sie bereit, einen direkten Dialog zu eröffnen, auch außerhalb der Öffentlichkeit. Er sagte, Reden würden der Hamas helfen, pragmatischer zu werden, als sie es heute ist.

Trotz dessen, was die Hamas-Führer als Zugeständnisse und eine Änderung des Tons betrachten, hat Europa keine Anzeichen dafür gezeigt, dass es bereit ist, seine langjährige Politik gegenüber der Bewegung zu überprüfen. Dieses Fehlen einer “positiven Reaktion”, warnte ein hochrangiger Hamas-Beamter, werde gegen diejenigen in der Bewegung arbeiten, die einen pragmatischeren Ansatz unterstützen.

Iv.De jure vs. de facto Annexion: Konfrontation mit der Machbarkeit der Zwei-Staaten-Lösung

Eine dritte interne Debatte, in der die Europäer stecken geblieben zu sein scheinen, befasst sich mit der Frage, wie die Durchführbarkeit einer Zwei-Staaten-Lösung erhalten werden kann. Im Jahr 2020 trugen die EU und ihre Mitgliedstaaten durch die Androhung von Vergeltungsmaßnahmen dazu bei, die Netanyahu-Regierung daran zu hindern, Teile des Westjordanlandes formell zu annektieren. Doch sobald Israel seine De-jure-Annexionspläne aussetzte, kehrte Europa zu seiner früheren streng deklaratorischen Politik zurück – es hielt an Erklärungen fest, die die israelische Siedlungspolitik verurteilten, ohne jedoch konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um sie abzuschrecken – und akzeptierte damit standardmäßig Israels De-facto-Annexion. In Ermangelung eines anderen Ansatzes und trotz seiner Finanz- und Entwicklungshilfe für die palästinensischen Gebiete kann Europa sein erklärtes Ziel einer Zwei-Staaten-Lösung nicht erreichen oder sogar dazu beitragen, die Möglichkeit einer solchen Lösung zu wahren.

In Wirklichkeit hat sich Europa, aber ohne dies ausdrücklich zu sagen, von den Bemühungen um den Aufbau eines lebensfähigen palästinensischen Staates zu bescheideneren Zielen entwickelt. Sie soll nun dazu beitragen, den Zerfall der PA zu verhindern und die grundlegenden Lebensbedingungen der palästinensischen Bevölkerung im fast ausschließlichen Streben nach Aufrechterhaltung der Stabilität aufrechtzuerhalten. Behindert durch interne Spaltungen sind die europäischen Staats- und Regierungschefs meist der Ansicht, dass der Preis für eine Änderung der Politik jeden realistischen Nutzen überwiegen würde. Nachdem Europa damit seine Ambitionen gesenkt hat, hält es die Illusion aufrecht, dass es so etwas wie den Status quo gibt und dass es sich lohnt, ihn zu erhalten.

Ein.Nein zur Annexion de jure

Die europäische Einheit gegenüber dem israelisch-palästinensischen Konflikt geriet im Januar 2020 aufgrund zweier Initiativen der USA bzw. Israels ernsthaft unter Druck. Erstens führte die Trump-Regierung ihren Friedens-zu-Wohlstands-Plan für Israel-Palästina ein, der Schlüsselelemente der Zwei-Staaten-Lösung aufgab. Anschließend erklärte Netanyahu, dass er beabsichtige, 30 Prozent des Westjordanlandes zu annektieren, und zwar mit einer Strategie, die er bis zum 1. Juli vorlegen werde. Die EU und die Mehrheit ihrer Mitgliedstaaten, darunter Deutschland und Frankreich, bekräftigten nachdrücklich die Notwendigkeit für Israel, international vereinbarte Parameter und das Völkerrecht zu respektieren, und erklärten, dass der Trump-Plan von diesen abweiche. Sie warnten davor, dass jede formelle Annexion der regionalen Stabilität schaden würde und dass “solche Schritte nicht unangefochten verlaufen würden und in den Beziehungen zu Israel nicht übersehen werden sollten”.

Aber die Visegrád-Länder, neben anderen kleineren Mitgliedstaaten, weigerten sich, sich einer formellen europäischen Position anzuschließen, was den EU-Außenbeauftragten Borrell zwang, selbst Erklärungen abzugeben. Dieselben Regierungen lehnten es ab, eine interne Debatte darüber zu eröffnen, wie die Strategie der EU aussehen sollte, israelische Pläne zu stoppen, oder darüber, wie sie reagieren sollten, wenn Israel voranschreiten würde. Ein hochrangiger Beamter einer Visegrád-Regierung sagte:

Unsere Position zu den Diskussionen auf EU-Ebene zur Gestaltung einer konsolidierten Position lautete wie folgt: “Bis es eine formelle Entscheidung zur Annexion gibt, sind alles nur Gerüchte”. Dies war unsere Art, der israelischen Regierung unsere Unterstützung zu zeigen.

Die Spaltung hinderte die EU daran, ein von Belgien angefordertes Optionspapier vorzulegen, dem sich zehn weitere Mitgliedstaaten anschlossen, die im Falle einer formellen Annexion kollektive Vergeltungsmaßnahmen festgelegt hätten.

Es hinderte den ehemaligen EU-Sonderbeauftragten Terstal jedoch nicht daran, das Ergebnis informeller Konsultationen zwischen in Israel-Palästina stationierten Diplomaten, die im Februar 2022 stattfanden, zu Papier zu bringen. Dieses interne Dokument, das ihre Unterschrift trägt, unterstrich die Schwierigkeiten der EU, einen gemeinsamen Standpunkt zu erarbeiten, bot aber auch Vorschläge für Vergeltungsmaßnahmen, die die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten im Falle einer formellen Annexion in Betracht ziehen könnten. Dazu gehörte die striktere Einhaltung des EU-Ansatzes zur Differenzierung (ein Begriff, der sich auf Maßnahmen bezieht, die mit Siedlungen verbundene Einrichtungen und Aktivitäten aus den bilateralen Beziehungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu Israel ausschließen); Überprüfung der bilateralen Beziehungen zu Israel, einschließlich des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und Israel; Überprüfung der Handelsbeziehungen und des Zugangs Israels zu Kooperationsprogrammen, wie z. B. einem Forschungs- und Innovationsförderprogramm namens Horizon Europe; öffentliche Unterstützung für Verfahren gegen Israel vor dem Internationalen Strafgerichtshof; und für einige Mitgliedstaaten die Anerkennung des palästinensischen Staates.

Europäische Beamte wiesen darauf hin, dass einige dieser Schritte keine Einstimmigkeit innerhalb der EU erfordern würden, sondern durch mehrheitlich qualifizierte Abstimmung oder sogar auf nationaler Ebene beschlossen werden könnten. Diese Position gewann an Glaubwürdigkeit, als nationale Parlamente in Frankreich, Belgien und den Niederlanden Sanktionen gegen Israel im Falle einer formellen Annexion forderten. Darüber hinaus arbeiteten die Mitgliedstaaten, insbesondere Frankreich, Italien, Spanien und Deutschland, sowie Borrell eng und mit arabischen Staaten zusammen, um den internationalen Widerstand zu mobilisieren. Indem sie sich an internationale Parameter des Konflikts hielten, bewahrten die Europäer eine Quasi-Einheit und trugen dazu bei, dass der Trump-Plan nicht zum neuen Ausgangspunkt für nachfolgende Friedensinitiativen wurde.

Aber das Gerede von harten Maßnahmen dauerte nicht lange. Als die Netanyahu-Regierung im August 2020 ihre Pläne für eine teilweise Annexion aussetzte und die Änderung als Teil ihres Abkommens mit den Vereinigten Arabischen Emiraten zur Aufnahme voller diplomatischer Beziehungen – des Abraham-Abkommens – vorstellte, kehrte Europa zu seiner langjährigen Deklarationsdiplomatie zurück und duldete standardmäßig die Ausweitung der Siedlungen und andere Wege, auf denen Israel seinen Griff auf das Westjordanland verschärft. Annexion hin oder her. Wie der Leiter einer Mission eines Mitgliedsstaates in Jerusalem es ausdrückte:

Der Plan für eine formelle Annexion zwang uns, Stellung zu beziehen. Aber jetzt, da wir wieder zur schleichenden Annexion zurückgekehrt sind, stehen wir nicht mehr unter Druck. Wir haben viele rote Linien, haben sie aber nie respektiert; Seit 1993 akzeptieren wir de facto die Annexion.

B.Versuch, dies mit Hilfe zu kompensieren

Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind der größte Geber von externer Hilfe für die Palästinenser. Die europäische Hilfe für Palästina soll dem übergeordneten Ziel einer gerechten und umfassenden Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts dienen, die auf zwei Staaten beruht und von der Idee geleitet wird, dass eine größere palästinensische Autonomie ein Weg ist, sich auf die Eigenstaatlichkeit vorzubereiten. Doch im Gegensatz zu dem, was die beträchtliche Höhe der Hilfe (1,11 bis 1,356 Mrd. EUR im Zeitraum 2017-2020) in Bezug auf die europäischen Prioritäten vermuten lässt, geht diese Hilfe nicht mit einem sinnvollen politischen Engagement einher. Daher ist die Beihilfe bei der Erreichung ihres erklärten Ziels von geringer Wirksamkeit. Der Leiter der Zusammenarbeit bei einer europäischen Mission in Jerusalem sagte:

Es gibt viel Hilfe, aber kein politisches Kapital. Sie können unser Hilfsengagement nutzen, um parlamentarische Anfragen zu beantworten, aber es hat keine wirklichen Auswirkungen [bei der Erreichung einer Zwei-Staaten-Lösung]. Wir tun, was wir können, um die PA dazu zu bringen, Reformen voranzutreiben und Israel dazu zu bringen, Genehmigungen für unsere Projekte zu erteilen. Aber was versuchen wir zu erreichen? Die Zusammenarbeit wird niemals das Hauptziel erreichen – ihre Daseinsberechtigung: Sie kann keine politische Lösung herbeiführen.

Die Halbzeitüberprüfung der Europäischen Gemeinsamen Strategie zur Unterstützung Palästinas (2017-2020) hat die Grenzen dessen hervorgehoben, was die Zusammenarbeit ohne Fortschritte an der politischen Front erreichen kann, sei es beim Aufbau des Staates oder bei der Öffnung des Zugangs zur Zone C (die 60 Prozent des Westjordanlandes unter voller israelischer Kontrolle unter den Bedingungen der Oslo-Abkommen). Darin heißt es, dass die europäische Hilfe in keiner wesentlichen Weise zum Schutz der Durchführbarkeit einer Zwei-Staaten-Lösung beigetragen habe.

Die für die Zone C bestimmte europäische Hilfe veranschaulicht perfekt, wie Geld ein Defizit an politischen Investitionen nicht ausgleichen kann. Die öffentliche Infrastrukturentwicklung in Area C ist begrenzt, da nach dem Oslo-Abkommen alle Entwicklungsprojekte eine israelische Genehmigung erfordern. Im Jahr 2015 versuchte die EU-Mission in Jerusalem, unterstützt von Großbritannien, Frankreich, Dänemark und Belgien, Israels Erteilung einiger Genehmigungen mit einem “europäischen Masterplanansatz” zu überwinden, wobei die Genehmigung stillschweigend wäre. Jedes Projekt gilt als genehmigt und die EU schreitet voran, es sei denn, Israel lehnt es innerhalb von achtzehn Monaten ab. Dennoch sind Infrastrukturprojekte in Area C nach wie vor begrenzt, sei es geografisch (nur in nicht verbundenen städtischen Gebieten, die nur 3 Prozent des Gebiets C abdecken) oder in ihrem Umfang (25 Mio. EUR seit 2015).

Die europäischen Hauptstädte haben keine starke politische Position zum Schutz der Zone C [im Westjordanland] eingenommen.

Der Hauptgrund dafür ist, dass die europäischen Hauptstädte keine starke politische Position zum Schutz der Zone C eingenommen haben. Stattdessen haben sie die Angelegenheit dem Ermessen der Missionsleiter und der Leiter der Zusammenarbeit überlassen, denen es wiederum an politischer Unterstützung durch das Hauptquartier mangelt, um mehr Entwicklungsprojekte im Einklang mit den palästinensischen Bedürfnissen voranzutreiben. Die Mitgliedstaaten drängen nicht stärker, weil sie nicht viel Geld für Projekte ausgeben wollen, bei denen die Gefahr besteht, dass sie verschoben oder sogar zerstört werden. Sie wollen auch nicht die Spannungen mit Israel erhöhen.

Die Europäer sind bereit, mehr Risiken einzugehen, wenn es um humanitäre Aktivitäten in der Zone C geht, obwohl diese nur die Hälfte des Betrags der Mittel im Vergleich zu den Mitteln ausmachen, die für die Entwicklung in demselben Gebiet bereitgestellt werden. Im Jahr 2015 finanzierten die EU-Generaldirektion für den europäischen Katastrophenschutz und die Maßnahmen der humanitären Hilfe (GD Echo, die für die Bereitstellung bedarfsgerechter humanitärer Hilfe zuständige Stelle) und neun EU-Mitgliedstaaten zusammen mit fünf internationalen NRO das West Bank Protection Consortium, um zu verhindern, dass Israel Palästinenser gewaltsam aus dem Gebiet C in die Gebiete A und B verlegt. Ihr Mandat umfasst Nothilfe, die Bereitstellung grundlegender Infrastruktur, Rechtshilfe und humanitäre Hilfe. Im Laufe ihrer Arbeit mussten sie sich damit auseinandersetzen, dass die israelische Armee von ihnen bereitgestelltes Material beschlagnahmte und von Europa finanzierte humanitäre Strukturen beschlagnahmte und/oder zerstörte. Im Jahr 2021 hat Israel mehr davon niedergeschlagen als in jedem anderen Jahr seit 2016. Die Europäer haben Israel um eine finanzielle Entschädigung gebeten, aber in den letzten zwei Jahren ohne Erfolg.

Diese Entwicklungen lösten in den einschlägigen europäischen Hauptstädten Diskussionen darüber aus, was getan werden kann, um die Situation anzugehen. Es scheint jedoch, dass der Wille fehlt, solche Diskussionen über die Ebene der Direktoren für den Nahen Osten zu erheben. Europäische Beamte sagen, dass der gegenwärtige Ansatz nicht von einer kohärenten und umfassenden Politik gegenüber der Zone C oder der Zwei-Staaten-Lösung herrührt, sondern von Ad-hoc-Schritten, die darauf abzielen, den europäischen Widerstand gegen isolierte israelische Aktionen vor Ort zu bekräftigen, wie z.B. die Forderung nach Entschädigung für abgerissene Strukturen, wenn auch ohne konkrete Folgemaßnahmen. Wie der Leiter der Abteilung für Zusammenarbeit einer europäischen Mission es zusammenfasste:

Das Problem mit unserer Politik in der Zone C ist, dass sie nur Hilfe betrifft. Wir bleiben im humanitären Bereich, weil wir uns nicht politisch engagieren. Die Zwei-Staaten-Lösung wird nicht durch humanitäre Hilfe gerettet werden. Wenn wir Israel konfrontieren würden, wäre unsere Hilfspolitik stärker. Die Entwicklung einer politischen Politik ist wichtiger als eine humanitäre oder gar Entwicklungshilfe.

C.Europas Ehrgeiz zurückdrehen

Unter Beibehaltung der gleichen Ziele haben die meisten europäischen Regierungen begonnen, ihre Hilfspolitik neu zu kalibrieren, ohne dies zu sagen. Seit 2015 sind die internationalen Mittel für die palästinensischen Gebiete stetig zurückgegangen. Die Budgethilfe für die PA sank um fast zwei Drittel, von 1.358.200 US-Dollar im Jahr 2013 auf 808.100 US-Dollar im Jahr 2015 und 524.100 US-Dollar im Jahr 2020. Der Rückgang der europäischen Mittel ist teilweise dafür verantwortlich, zusammen mit der Einstellung der Hilfe der Trump-Regierung und dem Rückgang der Unterstützung durch die Golfstaaten. Gleichzeitig leitet Europa zunehmend Mittel in den Privatsektor. Diese Trends resultieren nicht aus einer expliziten europäischen Strategie, sondern aus einer wachsenden Gebermüdigkeit, insbesondere aufgrund der sich vervielfachenden Krisen in der Region seit 2011 und des Fehlens eines politischen Horizonts im israelisch-palästinensischen Konflikt. Der Leiter der Abteilung für Zusammenarbeit einer europäischen Mission erklärte:

Nach dem Arabischen Frühling, dem Abgang von [Premierminister] Fayyad und dann dem Trump-Friedensplan, der deutlich machte, dass die Besatzung nicht mehr vorübergehend ist, begann sich das europäische Hilfsparadigma zu ändern. Die Europäer wollen nicht länger der Geldautomat für die Besatzung sein, wenn es keinen politischen Prozess gibt. Aber sie können auch nicht raus. Diese Situation führt zu weniger Mitteln, aber ohne die Sprache zu ändern oder sie in offizielle Politik umzuwandeln.

Während Europa also formell an seinem Staatsaufbauprojekt mit dem Ziel einer Zwei-Staaten-Lösung festhält, senkt es in der Praxis seinen Blick darauf, lediglich sicherzustellen, dass die PA genügend Unterstützung hat, um den Zusammenbruch abzuwenden und gleichzeitig die grundlegenden Lebensbedingungen der palästinensischen Bevölkerung aufrechtzuerhalten. Dieser Ansatz stellt eine Verschiebung in der internationalen Diplomatie von der Konfliktlösung zu dem Versuch dar, nur das zu verwalten, was die europäischen Hauptstädte als Status quo wahrnehmen. Die europäischen Diplomaten sind sich darüber im Klaren, welche Wendung die Dinge genommen haben. Wie man es ausdrückte:

Unser Schlüsselwort ist Stabilität, um neue Schübe zu vermeiden. Jeder hat verstanden, dass wir zu diesem Zeitpunkt keine politischen Verpflichtungen eingehen werden. Palästina gehört nicht mehr zu den fünf Prioritäten Europas in der Region. Alles, was wir also tun, ist Stabilitätsmanagement. Wir sind uns der wirtschaftlichen Probleme, der Sicherheitskontrolle und der Frustrationen der Menschen bewusst. Wir versuchen lediglich, die Räder zu ölen, indem wir die kurzfristige Stabilität fördern und die Situation mikromanagen. Das ist unser A und O.

D.Die Illusion eines Status quo bewahren

Der israelisch-palästinensische Konflikt steht damit nicht mehr ganz oben auf der europäischen Agenda im Nahen Osten. Selbst die Ereignisse von April bis Mai 2021, die als Erinnerung daran hätten dienen sollen, dass der Konflikt auf Messers Schneide steht und wiederholte Gewaltzyklen auslöste, von denen ein weiterer im August 2022 stattfand, führten nicht zu einem erneuten diplomatischen Vorstoß.

Die wenigen Initiativen, die ergriffen werden, spiegeln die begrenzten Ambitionen Europas wider. Einige europäische Länder unterstützen beispielsweise Dialogversuche zwischen der israelischen Regierung und der PA, um die Lebensbedingungen der Palästinenser zu verbessern, aber ohne sich Illusionen darüber zu machen, dass ernsthafte politische Verhandlungen langfristig wieder aufgenommen werden sollen. Andere versuchen, Wege zu finden, um spezifische Aspekte der europäischen Politik zu verbessern, wie zum Beispiel eine von Belgien geleitete Anstrengung zur Stärkung der Differenzierung auf nationaler und EU-Ebene. Im Jahr 2021 forderten einige europäische Regierungen vom EAD ein Optionspapier an, welchen Einfluss die EU gegenüber den beiden Seiten hat, aber der EAD gab schnell bekannt, dass er aufgrund der internen Spaltungen der EU-Mitgliedstaaten nicht in der Lage sein würde, ein solches Papier zu erstellen. Ein europäischer Beamter stellte fest, dass es kompliziert ist, einfach eine Bestandsaufnahme der bilateralen Zusammenarbeit als Auftakt zur Festlegung der Hebelwirkung zu erstellen, da die verschiedenen Direktionen der Europäischen Kommission, die für Politikbereiche zuständig sind, sich bei der Bereitstellung der erforderlichen Details zu scheuen scheinen, da sie zögern, ihre Zusammenarbeit mit Israel von der Politik abhängig zu sehen.

Um einen “gesamten” EU-Ansatz für den Konflikt zu unterstützen, hat der EU-Sonderbeauftragte für den Nahost-Friedensprozess, Sven Koopmans, eine Gruppe von “Freunden des Friedensprozesses” eingerichtet, die sowohl von Borrell als auch von der Leyen unterstützt wird, um den Informationsfluss zwischen den EU-Dienststellen über den Friedensprozess zu verbessern. Aber die europäischen Mitgliedstaaten planen keine größere diplomatische Initiative, denn aus ihrer Sicht sind die Bedingungen dafür noch lange nicht reif. Wie ein hochrangiger europäischer Beamter es ausdrückte, würde eine solche Anstrengung lediglich darauf abzielen, die international vereinbarten Parameter einer Zwei-Staaten-Lösung zu bekräftigen.

Europapolitik … konzentriert sich auf die Aufrechterhaltung eines Mindestmaßes an Stabilität, während versucht wird … sicherzustellen, dass nichts getan wird, was eine Zwei-Staaten-Lösung völlig zum Scheitern bringen würde.

Die europäische Politik konzentriert sich dementsprechend auf die Aufrechterhaltung eines Mindestmaßes an Stabilität, während sie – wenn auch mit begrenztem Erfolg – versucht, sicherzustellen, dass nichts unternommen wird, was eine Zwei-Staaten-Lösung völlig zum Scheitern bringen würde. Trotz der wiederholten Gelübde von Premierminister Bennett, dass unter seiner Aufsicht kein palästinensischer Staat entstehen würde, schienen die meisten europäischen Staats- und Regierungschefs etwas erleichtert zu sein, als seine Koalitionsregierung im Juni 2021 an die Macht kam, insbesondere angesichts der Anspannung ihrer Beziehungen zu Netanjahu. Zusammen mit dem wärmeren Ton dieser Regierung gegenüber Europa reichte ihr Versprechen, nicht das zu unternehmen, was die europäischen Staats- und Regierungschefs für unumkehrbare Schritte halten, wie die formelle Annexion, aus, um sie zu beschwichtigen. Die Richtung der nächsten israelischen Regierung ist derzeit unbekannt, aber es ist unwahrscheinlich, dass sie sich wesentlich von der von Bennett entfernt.

Die europäischen Beamten erkennen, dass ihre Politik gleichbedeutend damit ist, den weiteren Rückgang der Durchführbarkeit der Zwei-Staaten-Lösung zu akzeptieren. Sie sind sich der wachsenden Kluft zwischen ihrer formellen Position – um “die Parteien daran zu erinnern, Schritte für die Wiederbelebung eines glaubwürdigen und sinnvollen Friedensprozesses zu unternehmen, der eine Zwei-Staaten-Lösung auf der Grundlage der international vereinbarten Parameter erreichen kann” – und der Realität vor Ort sehr bewusst. Sie verurteilen den israelischen Siedlungsausbau, die Zerstörung palästinensischer Strukturen und die Vertreibung palästinensischer Familien als Bedrohung für die Zwei-Staaten-Lösung. Sie fordern ein Ende der innerpalästinensischen Spaltungen. Aber die Anerkennung der Kluft hat nicht zu einer Anpassung der Politik geführt. Ein hochrangiger Diplomat erklärte:

Die Siedlungen dehnen sich aus, unabhängig davon, welche Regierung in Israel an der Macht ist. Es gibt keinen Status quo; Das wissen wir sehr gut. Sich auf die vereinbarten Parameter für die Lösung des Konflikts zu beziehen, ist eine Fiktion: Diese sind obsolet geworden, weil sich die Situation vor Ort geändert hat. Aber wir in der internationalen Gemeinschaft finden es tröstlich, immer noch von einer Zwei-Staaten-Lösung zu sprechen. Und niemand weiß, wie man aus dieser Falle herauskommt.

Die Aufrechterhaltung der Illusion, den “Status quo” zu verwalten, ist möglich, weil, wie ein europäischer Beamter es ausdrückte, die Europäer “es sich leisten können, in Verleugnung zu leben, da der Konflikt keine Priorität mehr hat”. Der Vorwand erlaubt es den europäischen Staats- und Regierungschefs auch, nicht die logischen Konsequenzen daraus zu ziehen, was das Ende der Zwei-Staaten-Lösung mit sich bringen würde, nämlich zuzugeben, dass der Friedensprozess im Nahen Osten, der seit den 1990er Jahren im Oslo-Rahmen aufgebaut wurde und in den sie erhebliches politisches und finanzielles Kapital investierten, gescheitert ist. Dies wiederum würde erfordern, dass sie einen Konsens für eine akzeptable Alternative finden und schmieden, die nach wie vor schwer fassbar ist. Wie ein hochrangiger europäischer Beamter es ausdrückte: “Wir haben nur die Sprache der Zwei-Staaten-Lösung”.

Die Tatsache, dass die Durchführbarkeit einer Zwei-Staaten-Lösung nicht ernsthaft in Frage gestellt wird, ermöglicht es den europäischen Führern, nicht über die Konsequenzen ihrer Politik gegenüber Israel nachzudenken.

Schließlich, die Machbarkeit einer Zwei-Staaten-Lösung nicht ernsthaft in Frage zu stellen, erlaubt es den europäischen Führern, nicht über die Konsequenzen ihrer Politik gegenüber Israel nachzudenken. Niemand ist bereit, Israel über die Erklärungen hinaus für das fortschreitende Verschwinden der Zwei-Staaten-Lösung zur Rechenschaft zu ziehen, insbesondere ohne starke und lautstarke Wähler in Europa, die sie dazu drängen. Die Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten hat es stets abgelehnt, negative Anreize wie die strikte Durchsetzung von Differenzierungsmaßnahmen als politisches Instrument einzusetzen.

Zum jetzigen Zeitpunkt scheinen die europäischen Regierungen bestrebt zu sein, den Übergang zu einem neuen Ansatz so lange wie möglich hinauszuzögern, auch in internen Diskussionen, auch wenn dies bedeutet, eine Hilfspolitik beizubehalten, die nicht mit den Realitäten vor Ort Schritt hält. Sie scheinen nicht in der Lage zu sein, zu definieren, was der Wendepunkt sein könnte, an dem sie die Zwei-Staaten-Lösung für unmöglich halten würden, was eine Überarbeitung der Politik erforderlich macht. Diskussionen auf lokaler Ebene nach dem Trump-Plan deuten darauf hin, dass eine teilweise Annexion nicht unbedingt der Wendepunkt gewesen wäre.

Um dieser Sackgasse zu entkommen, müssten die Europäer das Oslo-Paradigma überdenken. Ein europäischer Missionsleiter sagte:

Wenn wir unsere Politik gegenüber Abbas, Israel und der Hamas nicht ändern, was tun wir dann? Die EU und ihre Mitgliedstaaten stellen jährlich mehr als 700 Mio. EUR bereit, um eine weitere Verschlechterung der palästinensischen Gebiete zu verhindern. Aber ohne eine grundlegende Änderung unseres Ansatzes werden wir die Besatzung weiter finanzieren. Wir sind mitschuldig daran.

Doch wie ein anderer Missionsleiter in Jerusalem betonte, ist über das Problem der internen Spaltungen hinaus kein europäischer Führer innerhalb oder außerhalb der EU bereit, Risiken für einen Konflikt einzugehen, der keine Priorität mehr hat, und den politischen Rückschlag zu erleiden. Einige proaktivere Mitgliedstaaten wie Belgien oder Luxemburg halten sich für zu klein, um eine Initiative zu starten, und bestehen daher darauf, über die EU zu sprechen. Andere, wie Irland, wollen sich nicht bewegen, wenn die großen Mitgliedsstaaten wie Frankreich und Deutschland – die als die “Mittelwegsländer” gelten – sich weigern, mitzumachen. Sie befürchten, dass sie bereits als zu eng mit den Palästinensern verbunden angesehen werden.

Die EU selbst scheint nicht bereit zu sein, sich zu bewegen, bis sie von ihren Mitgliedstaaten gedrängt wird. Interne Spaltungen helfen den Mitgliedstaaten nicht, neue Initiativen gegen den Konflikt zu ergreifen, aber der tiefere Grund für ihre Lähmung ist, dass sie kalkulieren, dass der Preis im Vergleich zu ihren internationalen Prioritäten nicht wert ist. Wie ein Diplomat eines europäischen Mitgliedstaates es ausdrückte: “Unser derzeitiger Mangel an Komfort ist weitaus erträglicher als alle Kosten einer zukünftigen Gegenreaktion”.

V.Ein alternativer Weg

Die europäischen Staats- und Regierungschefs sehen keinen unmittelbaren Anreiz, den Kurs in einem israelisch-palästinensischen Konflikt zu ändern, den sie als eingedämmt betrachten. Während die meisten europäischen Regierungen anerkennen, dass sich die Lage verschlechtert und die Aussicht auf eine für beide Parteien akzeptable Lösung schwindet, sind sie nicht bereit, den Preis für eine Überarbeitung der Politik in ihren bilateralen Beziehungen zu Israel zu zahlen, insbesondere wenn US-Präsident Joe Biden deutlich gemacht hat, dass seine Regierung sich nur engagieren wird, als auf Maßnahmen zu drängen, die die Lebensbedingungen der Palästinenser geringfügig verbessern. Stattdessen halten sie die Illusion eines Status quo aufrecht, der auf einer zunehmend illegitimen PA-Führung basiert, die angeblich in der Lage ist, die Zwei-Staaten-Lösung am Leben zu erhalten, und auf aufeinanderfolgenden israelischen Regierungen – in der Tat einem israelischen Gemeinwesen –, die die Zwei-Staaten-Lösung größtenteils verleugnet haben und ungestraft eine Politik verfolgen, die auf eine De-facto-Annexion hinausläuft. Trotz der nach wie vor beträchtlichen finanziellen Hilfe dürften sich die Europäer weiter zurückziehen und ihre Politik zunehmend auf Erklärungen beschränken.

Pragmatische Missachtung mag für die europäischen Staats- und Regierungschefs nicht so angenehm sein, wie es manchmal scheint. Erstens wird Europa dafür kritisiert, dass es die Augen vor Verletzungen der Grundwerte verschließt, die es zu wahren vorgibt, und sich in der Tat als Komplize der Menschenrechtsverletzungen der Palästinenser durch Israel und der schleichenden De-facto-Annexion sieht, die das Völkerrecht verletzt. Berichte prominenter Menschenrechtsorganisationen in den letzten Jahren haben die Kluft zwischen den Erklärungen Europas und seiner Praxis nur noch verstärkt, unabhängig davon, wie viel Hilfe die EU den Palästinensern leistet.

Wenn der normative Fall oder wahltaktische Erwägungen in den europäischen Hauptstädten nicht genügend Gewicht haben, kann auch ein überzeugendes Argument dafür vorgebracht werden, dass Untätigkeit das Risiko einer Instabilität erhöht. Die Europäer mögen glauben, dass der Konflikt eingedämmt ist, aber die Ereignisse von April bis Mai 2021 – und August 2022 – erinnern daran, dass Gewalt jederzeit unerwartet auftreten kann. Der Status quo ist alles andere als das. Israelische Praktiken in den besetzten Gebieten, sei es durch die Regierung, die Armee, Sicherheitsdienste oder jüdische Siedler, sowie die repressiven und korrupten Methoden der PA verändern ständig die Fakten vor Ort. Während sich die Situation verschlechtert, vervielfachen sich die potenziellen Auslöser von Konflikten: sei es der Anstieg der Siedlergewalt in Jerusalem und im Westjordanland oder das harte Durchgreifen der israelischen Behörden, die Gewalt rechtsextremer israelischer Gruppen und die daraus resultierenden palästinensischen Proteste auf der Heiligen Esplanade, sogar abgesehen von der Notlage des Gazastreifens.

Tatsächlich veranschaulichen neue Dynamiken im Jahr 2021, wie sich die Dinge beim nächsten Mal drehen könnten. Im Gegensatz zu früheren Runden der Gewalt waren die Ereignisse von 2021 nicht auf Gaza beschränkt, sondern betrafen alle palästinensischen Gebiete (einschließlich Ostjerusalem und das Westjordanland) und Israel selbst, mit Unruhen unter palästinensischen Bürgern in israelischen Städten, die die Behörden nur schwer unterdrücken konnten. Und selbst wenn die Hamas die Gewalt in Gaza nach Belieben weitgehend eindämmen kann, können die Fatah und die PA angesichts ihres Legitimitätsverlusts im Westjordanland oder in Ostjerusalem, wo die PA keine Autorität ausübt, nicht dasselbe tun. Der Krieg von 2021 machte auch deutlich, dass Israels aufkommende Beziehungen zu einer Reihe arabischer Länder keine erkennbaren positiven Auswirkungen auf die Situation in den palästinensischen Gebieten hatten; Sie können sogar neue Hindernisse auf dem Weg zu einer verhandelten Zwei-Staaten-Lösung schaffen.

Eine Verlagerung hin zu einer proaktiveren europäischen Politik in Bezug auf den Konflikt könnte zwar sicherlich nicht kostenlos sein, aber einen positiven Unterschied machen.

Darüber hinaus könnte ein Übergang zu einer proaktiveren europäischen Politik gegenüber dem Konflikt, obwohl sicherlich nicht kostenlos, einen positiven Unterschied machen. Diese Möglichkeit zeigte sich im Jahr 2020, als die europäischen Staats- und Regierungschefs, nachdem Präsident Donald Trump seinen Friedensplan für Wohlstand vorgestellt hatte, dazu beitrugen, die Netanyahu-Regierung daran zu hindern, Teile des Westjordanlandes durch Vergeltungsdrohungen formell zu annektieren. Natürlich liegt die Verantwortung dafür, den Konflikt friedlich zu beenden oder zumindest die Spannungen abzubauen, um ein Umfeld zu schaffen, in dem ein besserer Weg nach vorn ins Auge gefasst werden kann, letztlich bei den Hauptkonfliktparteien, angefangen bei Israel als Besatzungsmacht. Aber keiner der lokalen Akteure wird wahrscheinlich konstruktive Schritte unternehmen, es sei denn, es gibt eine aktivere internationale Linie, da das Machtgefälle zwischen den Parteien zunehmend unausgewogen ist.

Europa verfügt über Instrumente, um den Verlauf des Konflikts zu beeinflussen. Während die Zeit für eine neue Friedensinitiative noch nicht reif ist, könnte Europa zumindest eine interne Diskussion einleiten und damit beginnen, eine Politik zu entwickeln, die auf den Realitäten vor Ort basiert, um schließlich den derzeitigen veralteten politischen Rahmen zu ersetzen, der in den 1990er Jahren geschaffen wurde. Stärker nach vorne gerichtete Mitgliedstaaten wie Belgien und Irland könnten größere Anstrengungen unternehmen, um große europäische Länder wie Frankreich und Deutschland für ihre Initiativen zu gewinnen, zum Beispiel zur Differenzierung, unbeirrt von internen europäischen Spaltungen. Belgien oder Irland könnten angesichts der geringen Erfolgsaussichten davor zurückschrecken, politisches Kapital in einen solchen Versuch zu investieren, aber selbst wenn er keine unmittelbaren Ergebnisse bringt, könnte er dennoch nützliche Debatten auslösen.

In Bezug auf die palästinensische Regierungsführung sollten die EU und ihre Mitgliedstaaten zunächst ihren freizügigen Ansatz gegenüber der palästinensischen Führung aufgeben, indem sie dazu beitragen, Bedingungen zu schaffen, die eine politische Erneuerung ermöglichen. Zu diesem Zweck könnten sie von der Palästinensischen Autonomiebehörde Rechenschaft für schwere Menschenrechtsverletzungen verlangen und Budgethilfe zur Durchsetzung der Rechenschaftspflicht einsetzen. Sie könnten zum Beispiel Maßstäbe für das Justiz- und das Innenministerium setzen und Vergeltungsmaßnahmen vorbereiten, wenn die Ministerien nicht mithalten. Diese könnten mit der Kürzung der EU-Mittel für das Innenministerium beginnen, bis es glaubwürdig ermittelt und die Verantwortlichen für den Tod des Aktivisten Nizar Banat und die anschließende Massenverhaftung von Demonstranten zur Rechenschaft zieht. Ein solcher Schritt würde wesentliche Dienstleistungen nicht beeinträchtigen und damit der Bevölkerung nicht schaden, sondern eine starke Botschaft an die PA senden, dass sie nicht mit repressiven Geschäften wie gewohnt fortfahren kann.

Zweitens könnten die EU und ihre Mitgliedstaaten dazu beitragen, den Raum für die palästinensische Zivilgesellschaft zu erweitern, deren Rolle angesichts des autoritären Verhaltens der PA und der Verletzungen des Völkerrechts und der Menschenrechte durch Israel noch wichtiger ist. Sie sollten einen Teil ihrer Budgethilfe schrittweise palästinensischen Nichtregierungsorganisationen zuweisen und diese Gruppen als wesentliche Akteure im europäischen Dialog mit der Palästinensischen Autonomiebehörde hervorheben, insbesondere wenn es darum geht, Entwicklungsprogramme zu skizzieren, Korruption zu bekämpfen und die Rechtsstaatlichkeit zu schützen.

Drittens könnte die EU mehr politisches Kapital in die Bemühungen um eine politische Erneuerung der Palästinenser investieren. Parlamentswahlen würden eine Wiederbelebung repräsentativer palästinensischer Institutionen ermöglichen und die Aussichten auf nationale Aussöhnung verbessern. Sie könnten auch zu einer Veränderung der politischen Dynamik in Gaza führen. Um sich auf diese Umfragen zuzubewegen, würden die Europäer idealerweise die USA an Bord holen, was die europäischen Staats- und Regierungschefs bisher nicht allzu sehr versucht haben, dies wegen ihrer eigenen Besorgnis über Wahlen zu tun. Zumindest könnten die USA dazu beitragen, Israel dazu zu drängen, die Palästinenser in Ostjerusalem wählen zu lassen, wenn dies absolut notwendig ist, durch Online-Abstimmungen.

Viertens könnten wichtige EU-Mitgliedstaaten daran arbeiten, zögerlichere Mitglieder davon zu überzeugen, zumindest eine neue Interpretation der Bedingungen des Quartetts zu diskutieren, die es der Hamas ermöglichen würde, an einer Einheitsregierung teilzunehmen. Es wird nicht einfach sein, angesichts der Weigerung der Visegrád-Länder, das Thema zu diskutieren, und der Wahrscheinlichkeit, dass die USA es ablehnen würden, eine solche Regierung zu finanzieren, es sei denn, sie ist rein technokratischer Natur. Dennoch ist die Debatte notwendig: Die Bedingungen des Quartetts sind ein großes Hindernis für Wahlen und nationale Aussöhnung, wie die Crisis Group seit langem argumentiert, und haben zum Leiden der Bewohner des Gazastreifens beigetragen. Die EU sollte versuchen, die USA davon zu überzeugen, sich diesen Bemühungen anzuschließen, soweit die US-amerikanische Gesetzgebung dies zulässt, aber unabhängig davon sollte Europa weiterhin auf eine inklusivere PA drängen.

Die Europäer müssen die EU-eigene Kontaktverbotspolitik neu bewerten.

Schließlich und vor allem müssen die Europäer die eigene Kontaktverbotspolitik der EU auf der Grundlage von Überprüfungsleitlinien und unter Berücksichtigung der Entwicklungen vor Ort, des politischen Stillstands und der Entwicklung der Positionen der Hamas neu bewerten. Eine Überprüfung allein würde ein abschreckendes Signal an potenzielle Wahlverderber senden, sei es die PA oder Israel. Darüber hinaus könnten die EU und ihre Mitgliedstaaten nicht-offizielle oder nicht-staatliche (schweizerische und/oder norwegische) Kanäle nutzen, um mit Hamas-Führern zu erörtern, was der Inhalt eines Dialogs sein könnte und wie er die Aussicht auf Parlamentswahlen und eine Regierungsregelung voranbringen könnte. Kein offizielles oder juristisches Dokument hindert die EU oder die Mitgliedstaaten daran, einen solchen Schritt zu unternehmen.

Wenn es schwierig ist, die Politik gegenüber der PA anzupassen, wäre es noch schwieriger, einen neuen europäischen Ansatz gegenüber Israel zu entwickeln. Bisher zögern die europäischen Mittelwegsländer, dies zu tun, da sie die Vorteile angesichts des fast sicheren Schadens für ihre Beziehung zu Israel für zu verschwommen halten. Darüber hinaus wirken der Rückzug der Biden-Regierung und parallel dazu der Normalisierungsprozess zwischen Israel und einigen arabischen Staaten als Abschreckungsmittel, ebenso wie der hartnäckige Widerstand der Visegrád-Länder.

Dennoch gibt es Dinge, die Europa tun könnte. Erstens könnten die Europäer einen neuen Ton anschlagen, indem sie Israel einfach nach seinem Ziel in den besetzten Gebieten fragen. Die formelle Annexion mag auf Eis gelegt werden, aber da Israels De-facto-Annexion zügig voranschreitet, könnten die Europäer Israel fragen, auf welcher Grundlage und zu welchem Zweck es Europa auffordert, erhebliche Mittel in die besetzten Gebiete zu investieren, wenn diese Unterstützung immer unwahrscheinlicher wird, um eine Zwei-Staaten-Lösung zu erreichen. Europa müsste nicht unbedingt die Finanzierung in den palästinensischen Gebieten einstellen, selbst wenn Israel sein Engagement für die Zwei-Staaten-Lösung formell beenden würde; In der Tat sollten die Palästinenser selbst bei einer solchen Entscheidung eine Stimme haben. Aber Europa, als oberster Geldgeber der PA und einer Reihe von Projekten in den besetzten Gebieten, kann Israel vernünftigerweise die Frage stellen und signalisieren, dass seine Unterstützung nicht bedingungslos ist.

Zweitens könnten die EU und ihre Mitgliedstaaten ihre Kooperationspolitik mit Israel anpassen, um ihr politisches Hauptziel – die Lösung des Konflikts – zu unterstützen. Koopmans, der Sonderbeauftragte für den Nahost-Friedensprozess, hat bereits Schritte in Richtung eines “gesamten EU”-Ansatzes für den Konflikt vorgeschlagen, der darauf abzielt, den EU-Institutionen (einschließlich der Europäischen Kommission, die die Zusammenarbeit leitet, und des EAD, der sich mit der Politik befasst) zu helfen, besser zusammenzuarbeiten. Konkret hat Koopmans unter anderem vorgeschlagen, eine umfassende Liste aller EU-Kooperationsprojekte mit Israel zusammenzustellen. Die EU und die Mitgliedstaaten könnten noch einen Schritt weiter gehen, indem sie diese Liste tatsächlich verwenden, um den Einfluss Brüssels zu bewerten.

Im Idealfall könnten sie zumindest einen Teil der Zusammenarbeit der EU mit Israel mit dem wichtigsten politischen Ziel Brüssels verknüpfen, nämlich den Fortschritten bei einer Zwei-Staaten-Lösung und dem Schutz der Rechte der Palästinenser. Im Einklang mit diesem Ansatz könnten die Europäer die Möglichkeit prüfen, Maßstäbe für Israel zu setzen, um Zugang zu Kooperationsprogrammen wie Horizon Europe oder sogar kommerziellen Partnerschaften zu erhalten. Zu den Bedingungen, die angewendet werden könnten, gehört die Beseitigung von Hindernissen für die palästinensische Bewegung und den palästinensischen Handel; Lösung offener Haushaltsfragen mit der Palästinensischen Autonomiebehörde; und Stopp des Siedlungsbaus im Westjordanland und in Ostjerusalem. Sie könnten sogar die sogenannte Territorialklausel auf alle bilateralen Abkommen zwischen der EU und Israel anwenden und die besetzten Gebiete ausdrücklich von Pakte nach dem Modell von Horizont Europa ausschließen. Siedler und Unternehmen, die in Siedlungen ansässig sind, könnten daher nicht von bilateralen Abkommen zwischen der EU oder ihren Mitgliedstaaten und Israel profitieren. Die europäischen Staats- und Regierungschefs sollten auch Lapids Übergangsregierung auffordern, die Anordnung vom Oktober 2021 aufzuheben, mit der sechs palästinensische NGOs als terroristische Organisationen eingestuft werden.

Drittens haben die Europäer ein Interesse daran, die Gelder zu schützen, die sie in die palästinensische Entwicklung in Teilen des Westjordanlandes investieren, die als Gebiet C ausgewiesen sind. Zu diesem Zweck könnten sie einen Mechanismus einrichten, um die israelischen Reaktionen auf ihre Anträge auf Entwicklungsaktivitäten und Einfuhrgenehmigungen systematisch zu überwachen und die Frist für die Genehmigung stillschweigender Genehmigungen von achtzehn auf sechs Monate zu verkürzen. Dies könnte dazu beitragen, von der EU finanzierte Projekte in der Zone C zu beschleunigen. In Bezug auf die humanitäre Hilfe für die Palästinenser sollten sie weiterhin über Abhilfemaßnahmen für den Fall diskutieren, dass Israel Materialien konfisziert oder Infrastruktur zerstört, und damit beginnen, sie durchzusetzen. Sie könnten zum Beispiel Mittel aus dem Kooperationsprogramm der EU mit Israel abziehen, die den Kosten des Schadens entsprechen, den Israel EU-finanzierten Projekten in den besetzten Gebieten zufügt.

Einige [Maßnahmen] können auf nationaler Ebene ergriffen werden, einschließlich der strikten Durchsetzung der Differenzierung zwischen Israel und den besetzten Gebieten.

Nicht alle diese Maßnahmen würden Einstimmigkeit in der EU erfordern. Darüber hinaus können einige auf nationaler Ebene verabschiedet werden, einschließlich der strikten Durchsetzung der Differenzierung zwischen Israel und den besetzten Gebieten. Es ist unklar, wie Israel auf solche Schritte reagieren würde, aber ein europäischer Politikwechsel könnte zumindest einige der politischen Debatten in Israel verschieben und damit neue Perspektiven für den Dialog eröffnen. Auf jeden Fall sollte Europa um seiner eigenen Glaubwürdigkeit willen eine größere Entschlossenheit bei der Achtung des Völkerrechts, einschließlich der Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, zeigen, zu denen es sich verpflichtet hat. Dabei werden die EU und ihre Mitgliedstaaten wahrscheinlich einem erheblichen Druck sowohl von israelischen Führern als auch von israelischen NGOs ausgesetzt sein, die die derzeitige israelische Politik gegenüber den palästinensischen Gebieten unterstützen. Europa müsste standhaft bleiben und akzeptieren, dass es nicht nur mit Israel, sondern mit allen Akteuren des Konflikts Differenzen über die Hauptursachen der Gewalt, Wege zu ihrer Eindämmung und einen Weg zu einer Lösung gibt.

Schließlich sollte der EAD mit starker Unterstützung der Mitgliedstaaten seine Befürchtung eines mangelnden Konsenses überwinden und mit der Arbeit an dem angeforderten Optionspapier über den tatsächlichen und potenziellen europäischen Einfluss auf beide Konfliktparteien beginnen. Ein solcher Schritt wäre ein erster Schritt, um zu suggerieren, dass die EU es ernst meint mit der Suche nach einem neuen und einflussreicheren Ansatz.

Langfristig sollten die Europäer anfangen, über die Konsequenzen vor Ort nachzudenken und für ihre Politik dessen, was viele Beamte bereitwillig privat freiwillig zur Verfügung stellen – dass die Zwei-Staaten-Lösung, zumindest wie sie in den Oslo-Abkommen formuliert ist, jeden Bezug zu den sich ändernden Fakten vor Ort verloren hat. Dies zu tun, würde natürlich bedeuten, das gesamte Gebäude des Friedensprozesses zu überdenken. Diese Übung wäre zu jeder Zeit schwierig, aber besonders jetzt angesichts der Spaltungen unter den Europäern, der Ukraine-Krise, der fast abwesenden USA, der versagenden Kapazität der PA und der wahrscheinlichen Zusammensetzung einer neuen israelischen Koalitionsregierung. Aber wenn die meisten europäischen Regierungen glauben, dass Oslo keine realistische Lösung mehr bietet, ist es sinnvoll, zumindest eine Debatte – auf nationaler Ebene oder in einer kleinen Gruppe von Mitgliedstaaten – darüber zu beginnen, welche Alternativen zum Oslo-Prozess sein könnten und wie diese entwickelt werden können, ohne notwendigerweise das Zwei-Staaten-Ziel über Bord zu werfen. Unabhängig davon müssten die Europäer deutlich machen, dass sie keine politische Lösung unterstützen werden, die keine vollständige Gleichheit für alle Menschen garantiert, die in dem Gebiet unter israelischer Kontrolle und Gerichtsbarkeit leben.

Vi.Schlussfolgerung

Angesichts der zunehmenden Besetzung der palästinensischen Gebiete durch Israel sind die europäischen Ambitionen, zumindest sicherzustellen, dass die Zwei-Staaten-Lösung eine praktikable Option bleibt, auf dem niedrigsten Stand aller Zeiten. Europa hat sich größtenteils aus dem politischen Engagement zurückgezogen und stattdessen die Illusion eines Status quo durch humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe unterstützt. Ihre mangelnde Bereitschaft, zu diesem Zeitpunkt mehr zu tun, ergibt sich aus der Berechnung, dass die Kosten für die Anpassung ihres Ansatzes zu hoch und die Aussicht auf positive Auswirkungen zu gering sind, insbesondere angesichts der dringenderen außenpolitischen Prioritäten, von denen nicht zuletzt der Krieg in der Ukraine und die Krise für die europäische Sicherheit sind, die durch die russische Invasion ausgelöst wurden. Darüber hinaus sind die europäischen Staats- und Regierungschefs im israelisch-palästinensischen Konflikt intern gespalten; nicht bereit, mit Israel und den USA zusammenzustoßen; verschonte die Art von innenpolitischem Druck, der sie in eine andere Richtung lenken könnte; und davon überzeugt, dass die Situation für Europa zumindest im Moment einfach nicht so teuer ist.

Diese Berechnung basiert auf kurzfristigem Denken, das sich längerfristig als kostspieliger erweisen könnte. Konfliktauslöser vervielfachen sich, führen zu neuer Instabilität und erschweren eine friedliche Lösung immer mehr. Diese Situation könnte leicht nach hinten losgehen für Europa, im Inland und für seine Interessen in der Region, angesichts der öffentlichen Stimmung, die die palästinensische Sache trotz der Bemühungen Israels, seine Beziehungen zu autoritären arabischen Regierungen zu normalisieren, begünstigt.

Ein besserer Weg – einer, auf den viele Beamte Appetit haben, wenn auch nicht in den Hallen der Macht – wäre, die Politik Europas mit den Bestrebungen in Einklang zu bringen, die sie zu vertreten vorgibt. Europa sollte seinen freizügigen Ansatz gegenüber der palästinensischen Führung aufgeben, indem es dazu beiträgt, Bedingungen zu schaffen, die eine politische Erneuerung ermöglichen, und eine festere Linie gegenüber der israelischen Regierung einnehmen, indem es sie – auch durch das Kooperationsprogramm der EU – für ihre ausdrückliche Ablehnung und Politik, die einen lebensfähigen palästinensischen Staat behindert, zur Rechenschaft zieht. Europa verfügt über die Werkzeuge, um dies zu tun oder zumindest den Verlauf des Konflikts positiv zu beeinflussen, indem es die palästinensische politische Dynamik verändert und dazu beiträgt, die Diskussion in Israel über die Nachhaltigkeit der Besatzung anzuregen, ein Thema, das derzeit kaum in der öffentlichen Debatte registriert wird. Die letztendliche Verantwortung dafür, den Konflikt friedlich zu beenden oder zumindest die Konfliktauslöser zu mildern, liegt bei den Hauptparteien. Aber ein aktiverer europäischer Ansatz könnte immer noch etwas bewirken und würde zumindest besser mit den erklärten Interessen und Zielen Europas übereinstimmen.